《行政执法监督条例》（以下简称《条例》）今年正式颁布，这是我国首部关于行政执法监督制度的国家层面专门立法，于2026年2月1日起施行。《条例》第一条开宗明义道出立法目的——加强和规范行政执法监督工作，促进严格规范公正文明执法，提升依法行政水平，强化法治政府建设。
《条例》为何在此时间节点出台？将如何影响生态环境执法工作？身处一线的执法人员如何看待？
出台时机恰逢“十五五”开局
为规范执法提供长效法治保障
行政执法监督制度是我国法治建设的一项重要基础性制度，扎根于改革开放40多年的理论创新与实践探索。尤其是党的十八大以来，行政执法监督工作体系不断健全、效能不断提升，推动和保障执法行为规范、执法体制机制完善等取得阶段性成效。
“我国大部分地方都出台了行政执法监督地方性法规，这项制度在实践层面有着非常成熟的经验，其中的优秀做法值得固定下来并上升为法律制度。”甘肃政法大学民商经济法学院教授冯嘉表示。
《条例》出台的另一个契机，则是2025年在全国开展的规范涉企执法专项行动。在中国政法大学教授焦洪昌看来，这次行动提供了最新、丰厚、生动的政策和实践沃土，其中行之有效的经验经过提炼，成为《条例》的重要组成部分。
《条例》出台的更深层内涵，需置于“十五五”规划背景下理解。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，建设法治经济、信用经济，打造市场化法治化国际化一流营商环境，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。还明确提出，健全规范涉企执法长效机制，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法。武汉大学法学院教授陈海嵩分析，站在“十五五”新的历史起点上，将执法监督纳入法治化、规范化、常态化的轨道，可以为一系列相关政策在“十五五”期间的稳定、长效执行提供法治保障。
陈海嵩进一步指出，《条例》的关键作用在于建立了一个独立且有强制力的外部执法监督体系。“近年来，生态环境等部门大力推行非现场执法、差异化监管等精准执法方式，旨在减少对企业的不必要干扰，这属于行政部门的自我监督。但在实践中，执法尺度如何科学把握、制度如何防止走样，需要外部监督加以补充。《条例》对此进行了专门规定，能够稳定市场预期、激发企业活力，服务经济社会高质量发展。”
《条例》发布后，在生态环境执法人员中引发讨论。观点存在差异：有人认为其规定与当前监督内容相近，日常影响有限；也有人感到，自规范涉企执法专项行动以来，执法监督力度明显加大，新法施行后，将对基层执法工作提出更高要求。
作为甘肃省行政执法监督专家，冯嘉既熟悉生态环境执法领域，又了解行政执法监督工作。他表示，在规范涉企执法的大背景下，行政执法监督的力度必然会有所加大，但就《条例》具体规定来看，对生态环境执法工作的影响在可控范围内，执法人员无需过分焦虑。
冯嘉解释道，行政执法监督通常不直接介入个案，更多的是通过案卷评查等方式，针对普遍性问题提出纠正意见。“在我参加的一次行政执法监督中，发现某部门的很多案件都是顶格处罚却未说明理由，我们认为这种做法并不合适，因此会提出意见，希望其在日后执法工作中纠正。这种监督方式往往在实践中比较常见，很少会采用撤销处罚决定书这类强力监督方式。”
《条例》第四章“监督处理”明确，行政执法监督机构对行政执法监督中发现的问题，根据不同情形制发行政执法监督督办函、行政执法监督意见书或者报请本级人民政府制发行政执法监督决定书等督促有关行政执法机关予以纠正。“这3种方式力度逐步加大，且与多数地方现行规定一致。”冯嘉说。
只有对涉及重大问题或者行政执法机关未按照行政执法监督督办函要求履职、未按照行政执法监督意见书要求纠正的，由行政执法监督机构提出处理建议，报本级人民政府决定；本级人民政府决定纠正的，才可以制发行政执法监督决定书予以纠正。
温州市生态环境局平阳分局政策法规科科长徐志立指出，《条例》很好地统一了各地行政执法监督的标准，做到既不扩大，又精准监督。例如以往行政执法监督的范围较为碎片化，散落在各种规定中，《条例》则设专章明晰了监督范围，规定对行政执法机关贯彻落实党中央、国务院关于行政执法工作重大决策部署，落实行政执法各项制度，依法开展行政执法等进行监督；加强行政执法主体和人员资格管理；强化对是否存在违规异地执法、趋利性执法以及乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等行为的监督，并列明了对执法进行监督的7种情形。
“《条例》既是一柄悬在生态环境执法部门和人员头顶的达摩克利斯之剑，又为生态环境执法部门和人员释明了‘依法执法’的具体内涵。”北京金诚同达律师事务所高级合伙人、全国生态环境保护执法大练兵评审专家文黎照认为，各级生态环境执法部门和执法人员要随时准备好接受检查和监督，这就需要将规范执法、文明执法长期贯穿于整个生态环境行政执法全过程，将规范涉企执法要求内化于心、外化于行。
不过文黎照提醒，目前对行政执法的监督方式较多，个别执法人员存在“做多错多”的思想，要警惕以此引发的履职懈怠情况。“建议司法部门在行使监督权的同时，从客观实际出发，综合考量和建立执法履职中的容错机制，保护执法人员依法作为的积极性。”
《条例》第十三条明确，行政执法监督机构可以对本级行政执法机关之间涉及行政执法事项清单管理、案件管辖以及跨领域、跨区域行政执法等方面的争议进行协调；经协调不能取得一致意见的，行政执法监督机构应当提出处理意见，按程序报人民政府决定。
陈海嵩认为，生态环境问题往往涉及多个管理部门和不同行政区域，需要高效解决由此产生的执法争议问题。如果行政执法监督机构能够对这些争议进行协调，将有助于解决生态环境执法中常遇到的职责交叉、边界不清、相互推诿、重复检查等问题，形成监管合力，提升复杂环境问题的处理效率。
上海市闵行区生态环境局王谦谦举了一个例子。生态环境领域中的固（危）废非法倾倒处置案件，因其产生、贮存、转移、利用、处置等环节可能横跨多个行政区域，且监管往往涉及生态环境、交通运输、公安、应急管理、市场监管等多个职能部门，极易成为跨区域、跨部门协调难题的“重灾区”。由于缺乏一个具有权威性的居中协调方，案件往往陷入“本地处置难深入、外地溯源难推进、部门联动难启动”的僵局。“第十三条正是针对此痛点的制度性回应，可以破解跨区域、跨部门的执法协同困境。”
《条例》在附则中明确，县级以上地方人民政府依法对设立在本行政区域内实行垂直管理或者实行双重领导并且以上级部门领导为主的行政执法机关遵守和执行法律和政策情况进行监督，将发现的问题及时告知其上一级主管部门。此条也引发不少基层执法人员关注。
陈海嵩认为，在环境执法机构垂直管理改革背景下，县级生态环境部门的性质属于上级主管部门的派出机构，接受上级部门统一监管。此条明确规定，县级以上地方人民政府将监督发现的问题及时告知上一级主管部门，仍是以垂直监管为主线，但强化了地方政府的监督角色，有利于形成生态环境监管合力。
来自县级生态环境执法一线的泸州市合江生态环境局王凌云表示，对县级生态环境执法而言，这意味着除上级业务指导与督察外，本级政府司法行政部门成为常态化、近距离监督力量，其出具的《行政执法监督意见书》《行政执法监督决定书》具有法定效力，显著提升了监督的严肃性与约束力。
但王凌云也道出困惑：“在实践中，由于监督主体、法律依据、工作重点与程序规范存在差异，可能引发监督信息共享不畅、执法标准理解不一、检查任务重叠或监督结论协调不足等现实问题。一定程度上可能存在县级生态环境部门面临的上级主管部门‘条’的业务领导与同级政府‘块’的法治监督之间的冲突，这对县级生态环境部门的统筹协调与规范履职提出了更高要求。”
《条例》的施行，无疑将生态环境执法置于更严密、更规范的法治监督视野之下。它带来的是约束，更是清晰指引。如何在监督之下精准履职，在规范之中增强效能，将更高标准内化为行动自觉与制度底色——这是接下来生态环境执法队伍必须答好的时代命题。
来 源：中国环境
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