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38 号文落地,郑州存量用地盘活全攻略:政策解读 + 现状盘点 + 转型实操 + 风险防控

2026-03-31 07:59:45

2026 年开年，自然资源部印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38 号，下称 “38 号文”），明确新增建设用地原则上不得用于经营性房地产开发，直接终结了房地产行业沿用二十余年的 “抢新增地、高周转快销” 传统模式。

对郑州而言，这条新政绝非单纯的政策收紧，而是房地产行业转型的分水岭。一边是新增经营性用地开发通道基本关闭，一边是中心城区海量存量低效用地亟待盘活，房企的生存发展逻辑需转向。

38号文核心解读：严控新增，倒逼存量转型

38 号文绝非 “一刀切禁止房地产开发”，而是从国家层面划定了 “从增量扩张转向存量提质，从土地财政依赖转向产城融合高质量发展” 的核心方向：

限制范围明确：管控对象为商品住宅、市场化商办等经营性房地产开发，保障性租赁住房、人才公寓、产业配套住房等政策性保障类业态不在限制范围内，且属政策重点鼓励方向。

例外空间极小：除国家重大战略配套、民生保障类项目外，核心城市经营性商品住宅新增用地通道基本关闭，房企不可抱有 “等例外、抢新增” 的侥幸心理。

政策导向清晰：倒逼城市与房企将开发重心从 “城外拓荒” 转向 “城内更新”，从单一住宅开发转向 “产业 + 居住 + 配套” 的复合化城市运营，这是未来 5-10 年行业的核心主流赛道。

郑州存量低效用地全盘点

38 号文落地后，郑州房地产市场的核心战场已全面转向存量低效用地。郑州已搭建起与新政无缝衔接的政策体系，主城区存量用地规模充足、分布清晰，结合市场分化格局可精准划分开发赛道，为房企转型提供了充足的落地空间。

2.1 核心配套政策体系

早在 38 号文出台前，郑州已围绕存量用地盘活形成 “总体规划 - 实施细则 - 激励政策 - 操作指引” 的完整政策闭环，与 38 号文管控要求高度契合：

政策文件名称	核心落地要点
《郑州市低效用地再开发专项规划（2021-2025 年）》	明确规划期内盘活低效用地不低于 100 平方公里，低效工业用地占比不低于 40%；划定 “工改工 / 新 / 保” 优先于 “工改住” 的原则，与 38 号文管控要求完全契合。
《郑州市推进存量低效工业用地盘活利用的实施意见》（郑政〔2023〕13 号）	明确工业用地盘活的容积率奖励、土地价款优惠、分期缴纳等支持政策；核心红利：存量工业用地改造为保租房，可不变更土地用途、不补缴土地价款，享受民用水电气价格。
《郑州市城市更新实施办法》（郑政〔2022〕16 号）	将存量用地盘活纳入城市更新体系，明确片区综合开发、微改造等实施模式；更新项目可享受土地出让金分期缴纳、配套费减免、并联审批绿色通道。
《郑州市城市更新土地支持政策实施细则》（郑自然资规〔2023〕3 号）	细化存量用地协议出让、作价入股的适用条件；新增公共配套最高可奖励 20% 基准容积率；明确集体经营性建设用地入市的操作流程。
《郑州市保障性租赁住房项目认定和管理实施细则》（郑建住〔2022〕125 号）	明确存量商办、工业、仓储用房改造保租房的认定标准与审批流程，改造项目可享受税费减免、财政补助、政策性低息贷款，无需变更土地性质和使用年限。
《郑州市强化存量低效用地盘活助力高质量发展的若干措施》（2025 年 10 月）	提前收紧新增用地用于经营性房地产的审批门槛，对存量用地盘活成效显著的房企给予审批绿色通道、税收返还、产业资金奖励。

2.2 主城区存量用地空间分布特征

郑州主城区（市内五区 + 高新区、经开区建成区）存量低效用地呈现核心集聚、圈层分化、类型分区的显著特征，整体划分为两大圈层，不同区域的开发价值、适配赛道差异显著，房企可精准锁定目标区域：

第一圈层：三环内核心圈 —— 高价值存量用地集聚带

本圈层配套成熟、人口密集、需求旺盛，是房企优先布局的核心区域。其中：

中原区：主城区低效工业用地最集中的区域，棉纺路沿线国棉系老厂区、郑煤机老厂区等连片地块权属清晰、规模充足；

二七区：低效商办、老旧批发市场核心集聚地，火车站、二七广场周边空置商办占比极高，是 “商改保” 的黄金赛道；

金水区：区位价值最高，以零散低效工业用地、核心商圈空置商办为主，适合精品化微改造；

管城区：以老旧商贸市场、集体经营性建设用地为主，村企合作空间充足；

惠济区：以低效仓储、文旅配套用地为主，适合文旅 + 产业 + 居住的复合化开发。

第二圈层：三环至四环近郊圈 —— 规模化存量用地承载区

本圈层是郑州产业核心承载区，配套逐步成熟、人口持续导入，用地规模大、连片性强，是房企规模化布局的核心区域。其中：

高新区、经开区：低效工业用地主要集中区，两区低效工业用地占主城区总量的 50% 以上，亩均税收不达标、厂房闲置问题突出，完全契合 “工改工 / 新” 的政策导向；

市内五区三环至四环区域：以城改收尾用地、低效仓储用地为主，承接核心区外溢需求，适合保障房 + 刚需改善住宅的复合开发。

2.3 存量用地开发策略分类

结合 38 号文管控要求、郑州存量用地分布与房地产市场分化现状，将存量用地划分为四大类：

优先开发类：高价值低风险用地
对应三环内国有产权老旧工业用地、核心商圈可改造保租房的低效商办用地，区位成熟、需求稳定，无合规风险，盈利模型清晰。核心策略为：连片工业用地采用 “产业主导 + 配套住宅” 复合开发，提前锁定入驻企业，用产业兑现政策要求，用住宅销售平衡现金流；低效商办优先采用 “商改保” 标准化改造，全额享受政策红利，通过 “长期运营 + 资产证券化” 实现稳定盈利。
重点培育类：规模化高潜力用地
对应三环至四环经开区 / 高新区连片低效工业用地、主城区连片城改收尾用地、集体经营性建设用地，规模充足、政策支持力度大，中长期增值空间高。核心策略为：连片工业用地采用 “片区整体更新 + 产业全周期运营” 模式，打造高标准产业园区，配建规模化保租房与少量配套住宅，享受容积率奖励、税收返还等红利；集体建设用地采用 “村企合作 + 合规入市” 模式，优先建设保租房、产业配套，规避高额土地出让金，通过长期运营实现稳定现金流。
机会盘活类：小体量高灵活用地
对应主城区零散低效工业用地、小型商办物业、老旧小区微改造用地，规模小、改造难度低、资金投入少、回款周期短，是中小房企入局的最佳切口。核心策略为：采用 “微改造 + 精准定位” 模式，不搞大拆大建，改造为邻里生活中心、社区养老、文创空间、青年公寓等民生配套业态，优先选择轻资产运营模式，最快 6-12 个月即可实现现金流回正。
谨慎介入类：高风险低收益用地

对应四环外远郊低效工业用地、产权复杂的烂尾项目、无产业支撑的远郊低效商办用地，区位偏远、需求不足、合规风险高、盈利空间极低。

核心策略为：原则上不介入纯住宅开发的此类用地，确需介入的必须提前完成全维度尽调，彻底化解历史遗留问题，以产业导入、民生配套为核心，严禁规划纯经营性房地产开发。