海河“23·7”流域性特大洪水和河南郑州“7·20”特大暴雨灾害决策关键要素的比较研究

海河“23·7”流域性特大洪水和

河南郑州“7·20”特大暴雨灾害

决策关键要素的比较研究

游志斌〔中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院教授、博士生导师〕

蓝琳琳〔中共中央党校（国家行政学院）研究生院博士研究生〕

摘   要：特大洪涝灾害的关键决策直接决定灾害应对的最终结果。分析特大洪涝灾害的决策要素，有助于从新的视角理解其应对过程。本文基于赫伯特·西蒙（Herbert A．Simon）的决策理论，结合特大洪涝灾害的特点，构建了一个特大洪涝灾害决策关键要素分析框架，该框架以决策要素的来源和显性程度为划分维度，包含角色、信息、个体认知和社会环境四类要素。对发生在北方地区的海河“23·7”流域性特大洪水和河南郑州“7·20”特大暴雨灾害进行对比，进一步论证理论框架的合理性。从决策关键要素视角审视，两次灾害在角色、信息、个体认知和社会环境要素上呈现显著差异，这些差异很可能导致应对成效的分野，建议领导干部在指挥调度中可考虑这些要素，努力使特大洪涝灾害造成的破坏及影响最小化。

特大洪涝灾害决策是应急决策的一个重要方面，包含了应急决策的基本要素，已有研究主要从过程、机制以及技术等视角对其探索。然而，正因多数关于洪涝灾害决策的研究倾向于从工程应用的角度展开，通过设计模型、路线、公式等对洪涝灾害决策中诸如人员撤离、水库调度等场景进行详细计算分析，所以从洪涝灾害决策全过程进行追踪或者分析其中各要素之间关联的研究较少，缺乏一种前置性的、全局性的研究视野，从而无法系统分析特大洪涝灾害决策制定和实施的机理。

决策行为是管理的核心，应急决策在应急管理中也处于核心地位。洪涝灾害具有突发事件的典型特征，主要领导干部的决策时间十分有限，信息模糊匮乏；而可能面临的后果与影响又非常重大，涉及人民群众生命健康和财产安全、各行各业发展运行、重点设施建设维护、社会秩序稳定等极其重要的管理目标。特大洪涝灾害的决策制定与执行关乎应对全局，决定应对结果，并影响区域后续发展。

2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，全省因灾死亡失踪398人。2023年7月28日至8月1日，海河流域出现一轮历史罕见极端暴雨过程，致使海河发生流域性特大洪水，造成北京、河北、天津因灾死亡失踪107人。时隔两年的两次特大洪涝灾害，同样发生在处于主汛期的华北地区，均由历史罕见极端暴雨引起，影响范围内人口密集、经济活动丰富；却在灾害结果和社会影响方面存在差异，其中缘由值得深入挖掘。本研究选择两次特大洪涝灾害进行研究，主要侧重洪涝灾害决策要素整体性分析，并非单纯对比流域性洪涝灾害应对，旨在探明导致两次特大洪涝灾害应对成效差异的关键要素，即从一种前置性的视角入手，分析其中的主要决策基于哪些基础性条件产生以及这些条件之间有何关联，力图为理解应急决策对洪涝灾害应对的作用提供一个新的解释框架。

（一）特大洪涝灾害的特点

洪涝灾害是自然灾害当中一类非常典型的气象灾害，是洪水和雨涝的统称，这是由于二者成因和后果部分相同，通常同时或连续发生在同一地区，且在实际灾情调查统计和分析研究时难以准确区分。洪涝灾害是我国最频发、危害和损失最为严重的自然灾害之一，特大洪涝灾害的影响力和破坏力则更甚。在当今的科技条件下，与地震灾害、部分地质灾害和海洋灾害等相比，洪涝灾害相对具有可预报性和可调控性，在灾害发生前采取的各项措施直接决定洪涝灾害应对的成效，因而特大洪涝灾害的决策尤为重要。

在决策主体方面，根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》《国家突发事件总体应急预案》《国家防汛抗旱应急预案》等相关规定，各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，国家、流域、地方政府和有防汛任务的部门和单位均设立防汛指挥机构，县级以上地方党委和政府按照有关规定设立由本级党委和政府主要负责同志牵头组成的突发事件应急指挥机构，根据实际需要设立相关类别突发事件应急指挥机构，可视情况设立现场指挥机构。

随着城市化的快速推进，洪涝灾害在突发性、社会性、可防御性、利害两重性等一般性特点的基础之上又因威胁对象、致灾机理、成灾模式、风险源、发生概率、发生时间、损失构成和影响等城镇型洪涝灾害较之于农业型社会洪涝灾害的新变化而衍生出水文特征的变异性、洪涝灾害的连锁性、洪涝灾害损失的突变性、风险演变的传递性等新特点，应对洪涝灾害要针对这些特点采用综合性防洪减灾措施，同时要重视洪涝灾害间接经济损失和长期社会影响等方面的评估。稀遇洪涝灾害发生概率虽小但造成损失巨大，因而应对超出设防能力和自我恢复能力的特大洪涝灾害，更应当全社会动员起来，从工程与非工程两大方面措施着手为防汛决策提供支持，建立洪涝灾害紧急情况下的高效协调决策与执行机制。总体上，特大洪涝灾害的各项特征迫使灾前决策的及时性和正确性更加重要，正因如此，事关灾害应对的一系列决策是基于哪些条件作出的也尤其值得深入探索。

（二）从决策要素到特大洪涝灾害决策关键要素

赫伯特·西蒙（Herbert A．Simon）在其经典的事实前提与价值前提（“is”and“ought”）二分法论述之外，进一步提出决策的“角色前提”（rolepremises）、“信息前提”（informational premises）以及“个性化前提”（idiosyncratic premises）等概念。尽管都被译作“前提”，二者内涵却不相同，前者表示作为一种命题的论证基础，而后者更倾向于表示决策的前置条件或者基础性要素。“premises”在此更精确的含义是“决策所依据的基本判断准则或知识片段”，因而本研究选择“决策要素”这一概念进行表达，并结合研究需要将其进一步限定至“特大洪涝灾害决策关键要素”。

特大洪涝灾害决策关键要素指的是在极端不确定、高压力和时间紧迫的巨灾情境下，支撑科学、及时、可执行的决策行为所必需的一系列相互关联的关键构成部分。特大洪涝灾害决策关键要素强调以下三个特点：第一，系统性，特大洪涝灾害决策关键要素不是孤立条件的罗列，而是一个动态的、相互作用的有机系统，一种要素的变化极有可能引发其他要素的连锁反应。第二，全程性，在特大洪涝灾害决策关键要素的视角下，决策不是“拍板”的瞬间行为，而是一个包含险情研判、方案生成、评估选择、下达指令、反馈调整的完整过程，决策关键要素始终贯穿并作用于这个过程的每一个环节。第三，适配性，在特大洪涝灾害中，由于时间压力和信息不完备，几乎不存在“最优解”，决策关键要素的价值在于支撑起“满意的”、与当前情境相匹配的适应性决策。

作为决策制定与执行的基础，特大洪涝灾害决策关键要素具有鲜明的“前置性”特征，应当形成于决策作出之前继而为决策提供支持。基于对洪涝灾害应急决策相关文献和制度的回顾，本研究得出以下两点思考：第一，特大洪涝灾害决策最主要的主体是有关政府部门，但整个决策过程离不开企业、社会组织和公众等各类社会主体的参与，因此政府组织内部和外部的决策要素都不容忽视；第二，在洪涝灾害决策的研究中，人们大多关注能够被识别和测算的决策影响因素，而现实中，无法被直接发现和测量且具有较大不确定性的因素可能对洪涝灾害决策产生更加深刻的影响，所以洪涝灾害决策中的显性要素与隐性要素同样值得关注。

以西蒙关于决策的“角色前提、信息前提、个性化前提”论述为起点，结合其他学者的重要观点，本研究选择决策要素的来源和决策要素的显性程度作为两大分析维度，构建一个特大洪涝灾害决策关键要素的分析框架。来源分为内部和外部，显性程度分为显性和隐性，两个维度交叉形成四个象限，分别表示不同的特大洪涝灾害决策关键要素类型：“外部显性—信息要素”“内部显性—角色要素”“内部隐性—个体认知要素”以及“外部隐性—社会环境要素”。

应急决策是一项包含了棘手的价值权衡和政治风险的艰难工作。针对不同事件的决策目的，各类决策要素的构成和比重有所不同，在有的情境下可能主要考虑角色要素就足以完成决策，而在有的情境下决策的关键可能在于信息要素。鉴于该分析框架主要针对特大洪涝灾害这一具体情境，只有充分考虑特大洪涝灾害的特征，才能使得本研究选取以上四种类型的特大洪涝灾害决策关键要素具有一定的解释力。该框架中的所有要素，最终均通过影响决策者对应急预案的理解与执行来发挥作用。

（一）外部显性—信息要素

应急决策的核心在于信息在相关主体之间的传递和互动，信息多来源于组织之外。决策中最大的困境就是信息的不对称，而应急决策在紧迫条件下对信息的缺失更甚。特大洪涝灾害的影响范围通常涉及相邻的多个行政区域甚至是多个省份，因此无论是上下游还是左右岸抑或是干支流，无论是从上到下或从下到上的纵向关系还是同一层级不同部门的横向关系，各主体之间都需要及时做好信息的传递和反馈。在特大洪涝灾害发生前，气象部门的预报和预警以及水文、水利部门的监测和研判都为决策提供信息发挥着不可或缺的作用，其他相关部门具备的技术、工具和资源同时也是决策信息要素的一大来源。各类信息一经发布，需要各级防汛指挥部及有关部门立即采取措施，让身处不同位置的应急主体同样获知灾情信息并且根据信息立即采取适当的行动。

（二）内部显性—角色要素

在组织内部，决策者的“角色”属于显性要素。广义上，每个社会人都在同时扮演多重角色，“角色”通常被理解为“身份”的动态行为表达，能够随情境变化进行相应的切换。在本研究中，对角色的定义主要延续组织理论中西蒙对“角色”的限定，也就是只考虑决策者在组织内部的角色或身份，“角色”概念基本等同于“身份”概念。詹姆斯·马奇（James G．March）将“规则”与“身份”结合起来进行论述，因为在组织中规则与身份无处不在，大多数人将规则视为自己身份的一部分，组织规则定义了成为决策者意味着什么。由此可见，在政府部门应急决策中，对角色要素的研究与已有的制度规则密不可分。

在应急决策的角色要素中，通过组织的明文规定或非正式规范，决策者应当对自己的角色在一定程度上形成“角色预期”，他们对角色的内化程度也就是个体的“角色认同”深刻影响着个人对制度规则的遵循情况。基于角色要素的视角，决策者面临的问题可能出于决策者个人的日常职务与其在特殊情况下在指挥体系中的身份之间的转换不畅，也可能出于常设组织架构在危机情境下的适应性和灵活性不足，也可能出于应急预案具体内容的可操作性缺乏，从而使得决策者面临角色困境甚至“角色冲突”。

（三）内部隐性—个体认知要素

组织内部成员对于特大洪涝灾害的认知是难以直接识别的。本研究的个体认知要素来源于“个性化前提”的概念。在西蒙早期的理论中，决策的个性化前提指的是由于决策者个性差异所表现出的对决策的影响。在后来的研究中，学者多把个性化差异界定为决策者个体认知方式、个人偏好与个人目标等方面的差异。个性化要素对于决策的影响同样不容忽视，个别情况下甚至直接决定决策的结果。基于以上分析，特大洪涝灾害决策的内部隐性要素指的是主要决策者个人的认知方式和偏好差异，即个体认知要素。

（四）外部隐性—社会环境要素

社会环境复杂多变且难以把握，包含社会网络中所有利益相关者及其所处的环境。由于本研究中的决策要素是针对特大洪涝灾害而言的，每一场特大洪涝灾害在致灾体和承灾体方面都具有各自的特点，这与受灾地区自然地理环境、人口特征、产业分布与发展情况、基础设施建设、历史受灾情况等密不可分，这些差异深刻影响着每个人对灾害的认知并在个体间传播，从而会影响决策的制定和执行。在不同行政区域，自然地理环境、人口特征、产业分布等要素是该地区长期发展的结果，属于显性特征且短期内很难发生剧烈变化，因此本研究所关注的社会环境是指不同组织和公众对特大洪涝灾害的感知与互动情况。

信息要素、角色要素、个体认知要素以及社会环境要素都是特大洪涝灾害决策中必不可少的基础条件，且从理论上讲，四大要素不可能完全独立，彼此之间也会相互关联相互影响。例如，掌握重要信息的相关人员能够影响信息传递的效率和效果，也就是角色要素的实现程度可能会影响信息要素的完备程度。在本研究中，针对每一类决策关键要素选取特大洪涝灾害案例中最具代表性的内容，不是否认不同决策要素之间的关联，而是试图突出各类关键要素最主要的特点。

本研究选取发生在北方地区的河南郑州“7·20”特大暴雨灾害与海河“23·7”流域性特大洪水作为案例研究对象，按照特大洪涝灾害决策关键要素分析框架对两次洪涝灾害的信息要素、角色要素、个体认知要素和社会环境要素进行对比分析。

（一）案例选取

特大洪涝灾害决策关键要素并非孤立和静态的理论概念，而是具备动态性与互动性，并以系统整合的形式，贯穿于灾害应对的具体实践。近几年在我国频繁出现反常的“南旱北涝”现象，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害和海河“23·7”流域性特大洪水都发生于7月下旬至8月上旬的华北地区，是近年来北方地区最具代表性的两次特大洪涝灾害。在灾害应对的全过程中，二者相似点很多，特别是在雨情、水情、灾情、社会环境等客观条件方面高度相似；二者同时又存在差异，这些差异很有可能造就了灾害应对结果的差别：河南郑州“7·20”特大暴雨灾害“总体是‘天灾’，具体有‘人祸’，发生了个别本不应发生的伤亡事件”，是一场因应对处置不力而导致重大人员伤亡的案例；海河“23·7”流域性特大洪水应对做到了“各类水库无一垮坝、重要堤防无一决口、蓄滞洪区转移近百万人无一伤亡，最大程度保障了人民群众生命财产安全，最大限度减轻了灾害损失”，使得“水旱灾害防御夺取重大胜利”。选取以上二者作为案例，既能体现特大洪涝灾害的典型特点，又能够相互形成对比或加强印证，从而更有力地解释和检验本研究所构建的特大洪涝灾害决策关键要素分析框架。

（二）结合特大洪涝灾害决策关键要素分析框架的案例对比

前文主要是从理论的角度解释本研究所构建的特大洪涝灾害决策关键要素分析框架，要使该框架在实践层面具有一定的说服力，需要对照各项应急预案，充分结合河南郑州“7·20”特大暴雨灾害和海河“23·7”流域性特大洪水的具体经过完成深入分析。

1．信息要素—预警信息发布、响应启动与会议召开

信息是决策的基础、依据与先导，充足的信息要素能够极大地提升应急决策的质量。特大洪涝灾害中的重要信息要素，就是包含气象预测预报、河道水库情况监测、综合研判等一系列获取和分析各类信息的操作在内的决策基础。在信息的收集和处理过程中，涉及不同层级不同部门不同岗位的众多人员，也涉及相关的多种技术手段和渠道，因此特大洪涝灾害决策的信息要素离不开信息渠道的完备与通畅，也离不开信息发出者与接收者的协同配合。

在河南郑州“7·20”特大暴雨灾害决策过程中，预警信息发布与应急响应启动未能实现有效衔接。当7月20日10：30常庄水库险情出现时，郑州市未按《郑州市防汛应急预案》规定启动Ⅰ级应急响应。直到20日16：01气象部门发布第5次红色预警，郑州市才于16：30启动I级应急响应，但仍然未按预案要求宣布进入紧急防汛期。由此可见，郑州市应急行动与预警信息发布明显脱节，防汛应急响应机制未能有效建立。此外，信息渠道也未能充分发挥作用。河南省委7月13日就宣布进入“战时状态”，但直到20日8：30郑州市召开防汛紧急调度视频会时才提出全面动员各方面力量全力做好防汛抢险救灾工作，整个过程未实际开展社会动员，没有提前通过各类信息传播平台广泛宣传防汛安全避险知识。19日21：59至20日16：01的5次暴雨红色预警，只有其中一次通过郑州三大电信运营商进行全网推送，城管、水利部门预警信息也未按预案规定向社会发布。20日8：00左右市防指发出紧急明电通知建议市民尽量减少外出，市宣传部门18：58才在微信工作群中部署新媒体工作事项，然而此时全市已经严重受灾。灾害导致通信不畅、信息不灵，市委、市政府主要负责人未能了解全市整体受灾情况，也未能及时掌握重大险情灾情，失去了领导应对灾害的主动权。

海河“23·7”流域性特大洪水防御过程，通过强化气象水文耦合与滚动预报，有效提升了预报精度。基于此，相关部门提前研判了多个蓄滞洪区的启用，并及时发布了流域洪水预警。2023年汛期，海河水利委员会（以下简称“海委”）共编制发送雨水情分析材料159期，发布洪水预报41期共计410站次，并通过“海委水文”公众号实时推送预测预警分析文档151期。从7月25日起，海委更针对暴雨中心区间，开展了每日2次、逐断面的超前滚动精细化预报。根据《海河流域洪水预警发布管理办法》和流域内各有关省（直辖市）规定，各级水文部门按照权限或授权负责辖区内重要站点的洪水预警发布。在海河“23·7”流域性特大洪水过程中，海河流域内共发布98次洪水预警。基于上述预报预警，水利部超前启动响应，最高提升至Ⅱ级应急响应；海河防总、海委也及时启动或提升防汛应急响应和洪水防御应急响应。响应一经发布，各地各部门立即按照预案规定落实行动，采取连续滚动会商部署，组织各单位分工协作。以河北省B市为例，该市共发布山洪灾害气象预警13期、中小河流洪水气象风险预警10期、洪水预警21期。9个山区县（区）利用山洪灾害预警平台发布预警信息161次、短信21．9726万条，启动预警广播11721次，涉及防汛责任人59841人次，确保预警全覆盖。7月28日，市防指第一时间启动防汛和洪水防御Ⅳ级应急响应；7月30日，响应等级提升至I级，当地迅速进入紧急状态，做好蓄滞洪区启用准备，全力保障人民群众生命财产安全。

信息的认知、处理与据此采取的应对措施，是决定信息要素在灾害决策中能否有效发挥作用的核心问题。若不对来自各方的零散的信息加以整合和转化可能很难发挥其价值，也不足以支持决策的作出；即使经过一些处理和传递过程，信息已经比较准确完整，但如若信息接收者没有依据信息的提示采取行动，也无法构成完整的决策关键要素。

2．角色要素—应急预案与指挥体系的规定及落实

特大洪涝灾害决策角色要素的关键在于决策者所在岗位的权力和责任。应急预案等制度文件对指挥体系的设置和具体分工，在特大洪涝灾害决策的角色要素中起到基础性作用。然而在应急决策中，领导干部仅仅依靠知晓其职责难以实现人员伤亡和财产损失最小化的目标；厘清自身的权力和责任，依法尽职，积极采取有力措施，才是满足特大洪涝灾害决策的角色要素的基本要求。

河南郑州“7·20”特大暴雨灾害应对的人员分工虽有规定但并未落实，且分工通知下发迟滞。郑州市防指于7月14日印发《2021年市委市政府领导防汛抗旱责任分工及工作职责的通知》，远迟于正式进入防汛期的5月15日，其中虽明确市委市政府领导同志和各区县（市）的包保责任，然而直到7月20日灾害发生，两级包保责任基本没有落实。郑州市在7月13日、16日全省防汛工作视频会后也接着召开会议，但部署一般化、常态化，没有采取具体有力的落实措施。在17日、18日双休日灾害应对准备最为紧要的两天，市委、市政府主要负责人没有组织检查防汛行动，只有一名副市长调研道路综合改造及积水点整改情况，有关区县（市）党委政府和部门基本上也是如此，使得防汛准备的“关键期”变为“空白期”。在应对过程中，郑州市委、市政府对市领导的指挥没有具体的统一安排，关键时刻市领导未能在指挥中心从全局的视角坐镇指挥，例如在常庄水库出现重大险情后，市委、市政府主要负责人和3位副市级领导都赶赴现场，造成撞在一起或困在路上的现象。由此可见，郑州市主要领导对于职责分工的把握和落实不到位，没有做到掌控全局、统筹安排。

自2023年1月起，国家及地方各级防汛抗旱指挥部和水利部门便持续开展工作会议、汛前检查、蓄滞洪区管理、防洪演练、压实责任、完善方案预案等工作。3月，水利部印发《2023年水旱灾害防御工作要点》，明确当年工作总体思路；随后又下发《关于切实做好2023年度水库安全度汛工作的通知》等系列文件，旨在落实责任制并修订完善预案。4月17日，海河防总印发《海河防总关于调整海河防汛抗旱总指挥部组成人员的通知》，明确了指挥部的人员构成。此外，海河防总、海委还陆续印发《海委关于调整海委水旱灾害防御领导小组的通知》等系列文件，将各项职责层层压实到具体岗位与人员。流域相关省（直辖市）严格落实以行政首长负责制为核心的防汛抗旱责任制，提前确定各层级负责人并做好专业培训，主动接受社会监督。这套完整的责任体系确保了在暴雨来临前后，各项防御措施得以被反复部署、检查与落实。以河北省B市为例，为全面做好山洪灾害防御工作，全市共制定县级预案9个、乡级预案99个、村级预案1342个，培训66次覆盖3858人，并确定预警责任人54480人，在灾前便将责任明确至个人，满足决策角色要素的基础条件，有助于相关人员迅速科学采取行动。其间，市主要领导坐镇市水利局防汛指挥调度中心，主持召开19次专题会议、调度会议，力求全面掌控、统筹安排。

特大洪涝灾害决策角色要素的质量，不仅取决于对相关责任人的权责有无具体的制度规定，也取决于规定出台是否及时、规定内容是否科学合理可操作、相关人员能否依据规定承担责任并积极采取行动。清晰明确的制度规定是角色要素得以落实的必要条件，而相关人员的有力执行则是其根本保障，二者相辅相成，缺一不可。

3．个体认知要素与社会环境要素—主要领导干部、相关部门和公众的认知

在案例分析中，个体认知要素与社会环境要素的表现形式难以严格区分。例如，社会动员情况既涉及领导干部的认知，也涉及公众的反应。因此，本研究将这两类隐性要素一并讨论。任何个体或群体都有其区别于其他个体或群体的特点，在决策中，这些特点可能直接或间接导致结果的差异。

在河南郑州“7·20”特大暴雨灾害的应对过程中，理念偏差、体系缺陷和能力不足等问题得以明显暴露，这些问题首当其冲的主体是地方政府有关部门及其领导干部，同时也不免涉及其他社会主体。在暴雨来临之前，郑州市委、市政府对此轮强降雨过程重视不够，主要负责人仍因个人主观经验判断而低估雨情、汛情、灾情，麻痹大意，行动迟缓，未能及时采取行之有效的防汛措施。面对19日郑州大量降水的严峻情况，市委、市政府没有引起高度警觉，没有认识到问题的严重性，当日下午市委主要负责人在基层检查以及晚上市政府负责人召开防汛视频紧急调度会时，仍以防汛工作常态化情况下的“五不”目标要求应对重大雨情、汛情，没有及时精准施策，措施空泛无力。即使预警信息已经发布，也很难引起主要领导的重视，在关键时刻，市委、市政府主要负责人仍行动不果断、措施不得力，20日早上6：00，气象部门发布了第2次暴雨红色预警，直到8：00左右，市政府主要负责人虽然签发市防指紧急通知，但没有依据红色预警果断采取“三停”措施，只提出停课停业相关的建议，且媒体网站发布上述建议要求时，人们早已正常出门上班上学，错失了有效避免大量人员伤亡的时机。此外，区县（市）党委政府领导也普遍缺乏应急指挥意识，暴露出应急指挥经验不足的问题。7月19日晚红色预警发布后，除登封市外的各区县（市）指挥长均未坐镇指挥，这与16日郑州市防指印发防汛工作通知中的要求相违背。由于组织动员不力，20日当天许多群众正常出行，各类单位常态运转，人员密集场所均未提前采取有效的避险防范措施。由此可见，在河南郑州“7·20”特大暴雨灾害应对的全过程中，相关的领导干部、组织以及社会公众总体上缺乏底线思维和忧患意识，没有按照预警的程度迅速采取避灾行动，忽视各主体之间的沟通协调，从而致使人员伤亡和财产损失扩大化。

自2023年7月24日起，水利部领导多次组织防汛会商。在7月28日的视频连线中，水利部部长要求海委及相关省（直辖市）水利部门必须树立底线思维、极限思维，从最坏处打算，向最好处努力，重之又重、细之又细、实之又实做好海河流域洪水防御各项准备工作。相关部门均按照部署积极备战，加强上下游、左右岸、干支流、省（直辖市）间的信息共享与沟通协调，根据预警信息提前周密做好各项防范措施，牢牢守住防洪安全底线。各省（直辖市）均根据实际需要成立由主要领导亲自挂帅的前线指挥部，抽调有关领导和专家成立专项工作组或专家指导组，这些依法科学的安排无不体现相关领导干部的重视与担当。在汛期到来前，各地重点区域已经组织人员转移的演练培训和宣传教育活动。这些措施有效提高全社会备灾救灾意识和公民自救互救能力，为后续灾害决策的顺利执行提供了支持。以河北省B市为例，针对防洪重点地区，市防指成立了由市委、市政府主要领导带队的3个前线指挥部，现场指挥调度洪水应对和抗洪抢险工作。汛前，该市开展了年度水旱灾害防御培训演练，设置雨情水情测报、山洪灾害防御、洪水调度等10个科目；并印发宣传册27120本、明白卡116853张，通过多种手段增强公众防灾减灾意识，有效推动了灾害应对工作的进展。

特大洪涝灾害决策的隐性要素涉及的不仅是当地有关部门和主要领导干部，因为特大洪涝灾害本身具有极强的公共性和广泛的影响力，备灾和救灾都离不开受灾地区全体社会成员的参与和协作。以上两类隐性要素的核心在于各主体认知的差异，相关主体的灾害认知水平越高，相应的行动意愿和能力就越强，个体认知要素和社会环境要素也就越有可能满足特大洪涝灾害决策的需要。

通过对海河“23·7”流域性特大洪水与河南郑州“7·20”特大暴雨灾害的案例进行比较分析，本研究构建的特大洪涝灾害决策关键要素分析框架已经得到进一步的解释与检验。信息要素、角色要素、个体认知要素和社会环境要素在特大洪涝灾害的决策中分别发挥着不可替代的作用，而这四类要素之间又相互关联，在一定程度上能够相互促进或阻碍彼此作用的发挥，经由决策者分析整合后整体作用于其对相关应急预案的理解与执行，从而影响灾害应对的成效。

信息要素关注灾害信息的获取、利用和共享，既要通过发展技术手段拓宽信息收集和传递的渠道，也要在制度上推动行政区域间、不同部门间、社会主体间进行信息交流，尽量减少由信息不对称造成的障碍，帮助相关人员在信息更加完备准确的情况下进行决策。角色要素聚焦于指挥体系中不同位置的权责分配，在应急预案后续的动态调整中，应当将指挥体系中的每一个角色都落实到具体的人，并且明确每一个位置的分工，确保责任的压实，也要利用演练培训等多种手段对相关人员的知识和能力加以提升，建议考虑制定领导干部洪涝灾害决策应对手册，使得各类型领导干部能够形成面对灾害时的“条件反射”，从而快速正确作出决策，提高应急处置的专业能力。个体认知要素和社会环境要素的重点在于相关主体对特大洪涝灾害的感知，如果能够提升领导干部以及全社会对于灾害的重视程度，牢固树立底线思维和极限思维，提前掌握防灾减灾救灾技能，那么从事前到事后的各个环节中，相关主体都更有可能积极认真采取正确的避险措施，从而实现特大洪涝灾害造成的人员伤亡、财产损失以及社会影响的最小化。

信息要素、角色要素、个体认知要素和社会环境要素各有侧重且相互支撑，共同交织成本文所构建的特大洪涝灾害决策关键要素分析框架。正如河南郑州“7·20”特大暴雨灾害之后重新修订的《河南省防汛应急预案（2023年修订版）》所体现的变化，必须从细化角色分工、加强信息保障、提升应急认知和意识等方面进行改进，为日后可能的洪涝灾害决策提供更加科学、更加精细化的操作指南。本研究对两次特大洪涝灾害进行对比仍存在一些不足：河南郑州“7·20”特大暴雨灾害发生和影响的范围主要位于河南省内，海河“23·7”流域性特大洪水则涉及海河流域的多个省份，二者应对的层级本就存在差异，因此决策者面临的情况也不尽相同；同时也不可否认，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害的教训，在海河“23·7”流域性特大洪水中得到了明显汲取。无论是制度层面的修改完善，还是理念意识层面的深化重视，抑或是技术和经验的积累成熟，未来可从不同角度进一步加强类似的案例研究。