工作研究 | 郑州市成本预算绩效管理改革的实践探索

河南省郑州市财政局

王效光 陈万峰

近年来，郑州市财政局以解决“重投入、轻成本”问题为导向，积极探索全流程成本管控机制，通过理论研究筑基、对标先进破题、试点先行推进，初步形成成本预算绩效管理改革框架。

郑州市财政局党组高度重视成本绩效管理工作，学习借鉴其他先进城市经验，科学稳妥推进成本绩效工作。一是理论研究打基础。2022年起，深入学习研究成本绩效管理理论，把成本绩效分析融入重点绩效评价工作中，在项目和部门整体评价指标体系中，增设一级成本指标，强化成本管控意识。学习其他城市成本绩效管理先进经验做法，进一步理清成本绩效管理的工作思路、路径和方式方法。二是明确任务定思路。按照“先易后难、以点带面、分步实施”的工作思路，突出抓好全市成本预算绩效管理试点任务，力争通过3—5年时间实现公共服务标准、项目成本定额标准和财政支出标准的协调统一，推动预算管理与绩效管理“双融合、双提升”。三是健全机制明责任。组建由主管部门、财政部门、实施单位等多方参与的工作推进小组，积极引入有经验的第三方机构参与试点，强化过程把控、质量跟踪。财政部门负责牵头协调，统筹推进试点工作，跟踪督促工作进度。四是选准项目抓落实。2024年，市财政局成立成本绩效管理专题研究小组，建立成本绩效管理台账，实现试点项目清单化管理、闭环式落实。选取城市环卫清扫项目、新建高中开办费等项目为试点。同时，市财政局印发《成本预算绩效管理试点工作方案》积极稳妥推进成本预算绩效管理改革分析试点工作。

总体来看，成本预算绩效管理是一项改革创新性工作，郑州市还处于实践探索阶段，在实际工作中存在着一些问题不容忽视，主要面临五个方面困难。

工作机制还不健全。目前，中央层面仅对成本效益分析提出了要求，但在强化成本控制、加强支出管理方面还没有明确统一的改革路径，制度机制不健全。一是宏观层面。成本预算绩效管理属于前沿课题，工作较为复杂，成本效益分析与项目预算评审、成本规制等区别还没有真正理清，成本效益分析思路不够清晰，专业技术支持比较薄弱，实际工作中难以区分对象范围、分析重点。二是微观层面。由于未制定统一规范的操作规程，导致项目成本测算不够细化，成本指标与预算匹配度较低；成本效益分析流程不够规范，提出的意见建议科学性、实用性不强；成本绩效与“事前、事中、事后”预算绩效管理之间的衔接融合机制不够健全，成本预算绩效管理的深度和广度有待进一步拓展。

成本核算方法不统一。一是作业成本法操作困难。作业成本法在实际工作中尚未有效推行，间接成本划分缺乏科学依据，预算项目作业成本构成分析不尽合理。由于核算标准不明确，作业成本定额标准的确定无科学支撑，且各类型项目适用的分析方法和路径没有形成范式总结，最终核定的定额标准差异较大。二是全成本预算边界不够清晰。项目间接成本应与日常实际运营成本难以有效区分，核定方法缺乏统一的口径及标准。比如，对各类场馆物业服务及日常运维费用开展成本分析，纳入分析范围内的费用应是保障基本运行的相对稳定性的投入，应与公用经费、大型维修经费和专项用途的项目经费区分开，但如何界定大型维修、公用经费界限等，边界并不清晰。

基础数据不全面。一是历史成本数据缺失。资源配置、成本归集核算等关键历史数据的获取，高度依赖项目实施单位的积极配合，有效历史数据的取得存在较大不确定性，提供的数据质量不高，难以反映成本的真实性。二是开展同行业数据的对标和比较时，有些地区或部门考虑核心数据的保密性，不愿意提供相关数据。三是成本数据不全面，业务和成本的对应关系不够清晰等，造成分析时难以提炼和总结规律，成本数据的准确性难以保证。

管理责任不明确。一是财政部门对于项目成本测算、审核，成本执行管控、纠偏，成本完成情况分析、评价等环节的责任分工不够明确，影响工作效率和质量提升。二是部门单位作为成本预算绩效管理的实施主体，在试点工作推进中，对成本绩效分析重视程度不高，未意识到成本绩效是规范业务流程、优化重复工作、提高工作效率的关键。三是项目具体实施单位工作配合度不高，未意识到成本绩效能实现成本可控，避免财政资金浪费，减少审计风险，不愿提供实际账目，影响试点项目工作进度。

结果应用不充分。一是内在因素。成本预算绩效管理质量不高，制定形成的公共服务、成本定额、财政支出、绩效考核“四个标准”与部门单位实际不符、契合度不高，执行起来较为困难；成本效益分析报告约束性不强，成本监控、评价结果与预算安排挂钩不及时、不全面，影响相关作用发挥。二是外在因素。成本牵一发而动全身，涉及部门单位日常管理的方方面面，改动变动阻力较大；部门单位应用成本绩效管理结果缺乏持续有效的监督，成本预算绩效改革依然任重道远。

针对成本预算绩效管理面临的新形势新问题，应着重从四个方面转变思路，积极构建“制度框架—技术支撑—能力建设—结果应用”四位一体推进体系，实现从“财政主导”向“全域共治”的转变。

加强顶层设计，不断夯实管理基础。一是注重统筹谋划。提高工作站位，立足改革发展大局，将成本预算绩效管理纳入市委市政府重大改革事项，推动改革任务落实落地。各部门单位以成本预算绩效管理为突破口，以成本为抓手，统筹考虑投入和产出、成本和效益、业务和财务，以成本绩效管理撬动各项改革，用三到五年时间，基本建成基于成本信息的绩效预算体系，进一步提升政府治理能力，全面促进各行业高质量发展。二是健全制度体系。做好成本预算绩效管理长期规划和年度计划，进一步明确重点任务和方向，为改革找准“坐标系”，画好“路线图”。引导各部门单位树牢成本绩效管理理念，提高成本管控的自觉性与主动性，从着眼于“一件事”的降本增效扩展到“一类事”的成本管控，强化共性项目、同类支出、共同领域的成本效益对比分析，不断拓宽成本预算绩效管理覆盖范围。三是完善支撑体系。制定实施细则，加快制定成本预算绩效管理办法、技术指引和操作细则，健全成本预算绩效管理一般指引和具体指引、成本核算规范、支出标准管理制度、成本绩效数据库管理等，不断完善成本预算绩效管理制度体系和标准体系。

全过程深度融合，实现成本管理全覆盖。总结分析试点工作经验，学习借鉴先进省市做法，研究制定全市成本绩效管理改革实施意见，指导各区县（市）积极推进本级成本绩效管理工作，切实推动全市成本绩效管理工作提质增效。一是推动成本绩效和预算管理深度融合。进一步将成本预算绩效管理深度融入预算编制、执行、监督管理全过程：在预算编制阶段核成本。科学运用成本效益分析方法，全面开展事前绩效评估，明确绩效标准和成本定额标准，提出统筹兼顾投入成本和预期效益的最优方案；在预算执行阶段控成本。严格按照预算批复的绩效目标和成本指标推动项目实施，严禁超标准、超范围支出；在决算阶段评成本。在继续做好产出、效益、满意度等绩效评价的基础上，分析核定项目成本，深入评价成本控制情况，对预算规模和结构提出明确的优化完善建议，切实提升部门绩效评价质效。二是加强重点领域成本绩效管理。按照“深度融合、突出重点、分类实施”的原则，聚焦政策项目全链条，注重对政策项目各管理环节全流程的优化分析，将成本绩效分析贯穿项目实施前、中、后全过程，聚焦结果应用全要素，围绕预算管理、标准建设、管理优化等关键环节细化落实具体措施，推动提升政策项目管理水平和资金使用效益。三是推进成本绩效管理向区县（市）延伸。财政部门要做好统筹组织协调，指导区县结合自身特点研究制定全面推开的工作方案，明确工作举措，夯实各方责任，完善工作保障机制，推动区县（市）科学规范开展成本预算绩效管理工作，有效引领预算绩效管理向纵深推进。

优化完善工作机制，提升成本管理能力。针对试点工作推进过程中部分单位会计核算不规范，业务基础信息管理薄弱，成本意识、动力不足等问题，可从以下方面进行提升。一是优化项目遴选机制。按照“先易后难”的原则，优先选择符合以下条件的项目：具备成本绩效管理的必要性，历史成本或预算构成不清晰，但降本、增效空间较大；具备全成本核算可行性，有一定历史数据，市场或相关行业标准数据容易获取；具备优化管理的紧迫性，业务流程或工作机制亟需改进；具备推广应用的示范性，具有一定的代表性，通过成本分析能形成相关标准，推动规范管理。二是建立数据信息共享机制。加强数据收集和统计，按照业务类型分类归集成本数据，为成本核算奠定基础。建立健全数据共享机制，明确部门数据上报和汇总责任，实现共享标准信息、历史成本数据，形成行业成本数据库。加强与其他省、市、区同类数据的对比，综合上市公开数据、税务公开数据、统计数据、不同行业协会公开数据等，为标准建立巩固根基。三是建立支出标准动态调整机制。根据各方面情况变化，逐步建立支出标准动态调整机制，延长标准“生命周期”。扩大范围，建立全成本标准体系。依托现有支出标准，通过调整关键因素等方式，探索财政部门标准与部门内部标准、通用定额标准与专用定额标准之间的转化与应用。按照由点及面和稳步推进的总体思路，继续深入探索预算支出标准建设路径，以完善专用定额标准为立足点，逐步探索建立分行业、分领域、分类别财政支出标准库。

健全结果应用机制，持续增强改革实效。一是科学出标准。结合成本预算绩效管理成果，加快包括公用经费标准、通用基础标准和专用支出标准在内的支出标准体系建设，夯实成本分析、成本测算的基础。积极推动建立省市成本支出指标库，实现各级部门共享共用，放大管理效能。二是合理控预算。加强与预算编制挂钩，将预算支出标准和成本绩效评价结果作为政策调整、预算安排的重要依据，进一步增强预算部门的绩效意识和成本意识。三是优化促管理。事前评估环节，开展成本效益分析和功能评估，分析影响成本的关键因素和成本变化趋势，测算资金投入和产出效益优化决策，提出政策制定和项目执行完善意见;项目实施环节，对照成本指标开展跟踪监控，对预期目标未能实现的项目及时进行预警纠偏;项目完成后，开展成本效益评价，提出进一步完善政策、改进管理的长效机制，充分发挥绩效管理控成本、提质量、促效益的作用。四是强化硬约束。加强监督评价。用好成本预算绩效管理“指挥棒”，建立“回头看”机制。加强整改落实。将标准直接应用于预算中，推动预算单位根据成本预算绩效分析报告制定整改方案，落实整改责任。加大考核力度。推动成本绩效评价结果与完善机制、改进管理等深度融合，优化财政资源配置，提高资金使用效率。