合作行政法 | 罗某与郑州市二七区某乙撤销行政协议案

在“中国裁判文书网”上以“行政协议”为关键词检索2025年行政裁判文书，获得地方高级人民法院作出的行政裁判文书30篇。经筛选，对当前行政协议争议纠纷解决实务与理论研究有一定参考价值的有14篇。本公众号将在本专题连续推送。

本期是罗某与郑州市二七区某乙撤销行政协议案（2024）豫行终902号。

上诉人（一审原告）罗某，男，1973年5月9日出生，汉族，住河南省郑州市。

委托代理人李某乙，北京京平律师事务所律师。

委托代理人辛某某，北京京平律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）郑州市二七区某乙，住所地河南省郑州市二七区。

法定代表人虎某，区长。

委托代理人苏某，工作人员。

委托代理人朱某，北京炜衡（郑州）律师事务所律师。

罗某一审诉讼请求：1.撤销某2024年4月28日作出的《撤销编号：388号协议的决定书》（以下简称撤销388号协议决定）；二、责令二七区某继续履行编号为XX的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（以下简称388号协议》。

一审法院查明，罗某系郑州市二七区某某村民组村民。2012年6月29日，二七区某发布《关于成立二七区某某项目指挥部的通知》，成立某，统筹实施二七区某某合村并城项目。2013年某某村进行整村拆迁改造。2013年12月3日，罗某就位于某某村四组60号的房屋持三级证明与某签订388号协议，安置住宅置面积504平方米，安置人员为罗某等4名家庭成员。2023年11月8日，某向罗某作出《拟撤销（变更）388号通知书》并送达。2024年4月28日，某以罗某名下有效宅基地使用证[二七集建（93）字第111243号]未签订拆迁补偿安置协议，违反“一宅一户一证”拆迁安置补偿政策为由，作出撤销388号协议决定，并向罗某送达。2024年7月10日，罗某签收该决定书。该决定书决定：“一、自本通知作出之日起，撤销您与郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部签订的388号协议，该协议不再履行，过渡费不再发放。二、请您自收到本通知之日起5日内，持本人名下二七集建（93）字第111243号宅基地使用证和其他有效材料，到郑州市二七区，重新签订《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》。三、对原协议已发放的费用与新签订协议的费用，双方结算后进行多退少补。”

另查明，罗某的父亲罗某甲持有宅基地使用证110403号宅基地，2013年12月9日罗某甲以该证与某签订《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（编号：417），安置住宅面积906平方米，安置人员：罗某甲、妻子李某甲、三子罗某乙、三儿媳李某乙、孙子罗某丙、孙子罗某丁。2013年12月25日，罗某乙与李某乙登记协议xxx。

一审法院认为，本案争议焦点是二七区某作出的撤销388号协议决定是否合法。

（一）依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条的规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”本案系拆迁补偿安置协议履行中引发的纠纷。涉案协议的签订主体为某，该指挥部系二七区某成立的负责二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目的临时机构，故二七区某应当作为行政协议订立、履行、变更、解除的责任主体，诉讼主体适格。

（二）行政机关发现行政协议继续履行可能损害国家利益、社会公共利益的，有权通过行使行政优益权的方式及时纠错。根据《二七区侯寨乡某某村拆迁补偿安置实施方案》第四条补偿安置权属的认定：“村民的房产权属登记依照‘一宅一户一证’的原则。（一）以合法有效宅基地使用证或乡、村、组三级认定为依据。”《关于对某某村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》第二条有效宅院的认定：“1.持有宅基地使用证的一户一宅村民，其宅院为合法有效宅院，享受《方案》所规定的补偿安置奖励条款。2.持有宅基地使用证的一户多宅村民，只认定其中的一宅为合法有效宅院，享受《方案》所规定的补偿安置奖励条款……3.对于无宅基地证的宅院，经组、村、乡三级认定，符合划院条件的，按有效宅院计算（0.25亩）。”根据上述规定，某某村按照“一宅一户一证”原则，采取先认定有证宅院、再认定无证宅院的方式进行。罗某家庭户在仅符合认定一个有效宅院的情况下，未基于其名下有效宅基地使用证签订拆迁补偿安置协议，违反上述拆迁安置补偿政策，针对该情形，二七区某行使行政优益权，依法启动相应善后处置程序，作出解除协议决定，事实认定清楚，符合法律规定。

（三）行政机关行使优益权，对补偿安置协议作出单方解除行为，应当遵循正当程序原则，确保当事人的合法权益得到保护。二七区某在作出撤销决定前，于2023年11月8日作出《拟撤销（变更）388号通知书》并向罗某送达，通知内容：现拟撤销（变更）388号协议，罗某自收到本通知书之日起3日内，持名下宅基地使用证和其他有效材料到某更改《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，逾期未更改，原协议将予以撤销，同时将依法追诉相关前期拆迁赔偿款和已发放过渡费。二七区某在该通知中未明确告知罗某陈述、申辩和申请听证的权利，存在程序瑕疵，但拟撤销通知中已告知撤销决定的主要内容，且直至2024年4月28日作出撤销388号协议决定，罗某在此期间未向二七区某提出陈述、申辩及听证申请，应视为其放弃相关权利。二七区某作出撤销决定并送达后，因双方未就补偿事宜达成合意，二七区某作出《关于对罗某家庭进行拆迁补偿安置的决定书》，鉴于罗某未在本案中要求审查该决定书，不予评价。

综上，二七区某作出的撤销388号协议决定事实认定清楚，证据充分，程序合法。388号协议被撤销后，已无协议履行基础，罗某诉讼请求理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条第一款之规定，判决驳回罗某的诉讼请求。

罗某不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）一审判决认定二七区某在本案中行使行政优益权作出撤销388号协议决定合法是错误的。首先，罗某不存在隐瞒持有有效宅基地使用证的行为；其次，罗某无权签订登记在自身名下的111243号宅基地及地上房屋的征收补偿协议；再次，二七区某某作出案涉决定侵犯案外人李某乙的合法权益，应依法予以撤销；最后，二七区某某作出的案涉决定违反信赖利益保护原则，应依法予以撤销。（二）一审判决认定“原告在此期间未向被告提出陈述、申辩及听证申请，应视为其放弃相关权利”错误。综上，请求撤销一审判决，改判支持全部诉讼请求。

二七区某某答辩称：（一）罗某所在的某某村民组整组的宅基地档案均没有留存，政府没有该组的宅基地档案，因此无法查询涉案111243号宅基地使用证是否存在，而二七区某某直到2023年撤销前才得知该宅基地证客观存在。在2013年大规模拆迁改造签订协议时，二七区某某不可能对每个宅基地四至进行调查；（二）该宅基地登记在罗某的名下，而且根据规定，在罗某甲有三个儿子且其中两个儿子已经分户拥有宅基地情况下，罗某乙（案外人李某乙的丈夫）也只能和罗某甲拥有同一处宅基地，不符合另行申请宅基地的条件。宅基地是以物权登记为原则，并非因家庭内部分配使用而导致宅基地的权属发生法律上的变更。417号协议是罗某甲根据自己所拥有的110403号宅基地证签订，该协议已将李某乙作为被安置人口进行安置，不存在侵犯案外人李某丙权益的问题。（三）撤销协议是行使行政优益权，并非罗某所说的除斥期间问题。（四）在2023年，二七区某某向罗某下发拟撤销通知之后四五个月才作出正式撤销通知，而且正式撤销通知经过两个多月完成送达，历经多次送达，罗某均未提出任何异议，不存在没有给其陈述申辩及听证的权利。（五）一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应当予以维持。请求驳回上诉，维持原判。

本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为，关于撤销388号协议决定是否合法。《二七区某某村拆迁补偿安置实施方案》“四、补偿安置权属的认定”规定，“村民的房产权属登记依照‘一宅一户一证’的原则。（一）以合法有效宅基地使用证或乡、村、组三级认定为依据。”《关于某某村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》“二、有效宅院的认定”规定，“1、持有宅基地使用证的一户一宅村民，其宅院为合法有效宅院，享受《方案》所规定的补偿安置奖励条款。2、持有宅基地使用证的一户多宅村民，只认定其中的一宅为合法有效宅院，享受《方案》所规定的补偿安置奖励条款……。3、对于无宅基地证的宅院，经组、村、乡三级认定，符合划院条件的，按有效宅院计算（0.25亩），……。”根据上述规定，某某村按照“一宅一户一证”原则，有证宅院优先认定，以所持有宅基地使用证为一户一宅村民实施补偿安置，对无证宅院进行三级认定，且对一户多宅村民，只认定其中一宅为合法有效宅院进行补偿安置。根据查明的事实，罗某之父罗某甲原有宅基地一分为二，分别办理了编号为111243号、110403号宅基地使用证，其中111243号登记在罗某名下，110403号登记在罗某甲名下。罗某婚后分家另取得60号宅院，案涉388号协议即是以60号宅院为补偿安置标的签订，该宅院经过三级认定，但未取得宅基地使用证。根据上述查明的事实可知，罗某实际有两处宅院，一处111243号宅院，一处60号宅院。根据《二七区某某村拆迁补偿安置实施方案》《关于某某村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》的规定，罗某应依据111243号合法有效宅院进行补偿安置，其以60号宅院与二七区某某签订388号协议，违反上述拆迁补偿安置政策。二七区某某基于上述情形行使行政优益权作出撤销388号协议决定，事实认定清楚，符合当地拆迁安置政策规定。

关于作出撤销388号协议决定的程序是否合法。罗某主张二七区某某在作出撤销388号协议决定前，向其送达《拟撤销（变更）388号通知书》未明确告知陈述、申辩和申请听证权利的问题。虽然二七区某某在该通知书中未明确告知罗某上述权利，存在程序瑕疵，但从2023年11月8日通知送达至2024年4月28日正式作出撤销决定，罗某在此期间并未提出相关申请，一审法院视为罗某放弃权利并无明显不当。

关于是否存在不当行使行政优益权的问题。二七区某某实施本案征收系为推进某某村合村并城，优化人居环境，完善各项服务功能，是为了公共利益目的实施征收。二七区某某与罗某签订388号协议违反“一宅一户一证”的补偿安置原则，就无证房屋进行了安置补偿，对其他村民显失公平，对整个拆迁安置工作的公正性和严肃性造成不良影响，二七区某某作出撤销388号协议决定目的正当。同时，罗某主张二七区某某作出的决定侵害案外人李某乙的权益，经查，罗某甲签订的417号协议已包含对李某乙的补偿安置，李某乙的合法权益已得到保障，罗某主张李某乙的合法权益受损依据不充分。

综上，罗某的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人罗某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　杨　巍

审 判 员　　张丽敏

审 判 员　　刘月华

二〇二五年三月十日

法官助理　　赵　永

书 记 员　　李路通