河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2025）豫行终800号
上诉人（一审原告）朱某甲，男，1969年12月13日出生，汉族，住河南省郑州市金水区姚桥乡。
委托代理人袁槿，北京炜衡（郑州）律师事务所律师。
上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市。
法定代表人符某，该区人民政府区长。
委托代理人鲁某，该区兴达路街道办事处工作人员。
委托代理人游大宇，河南智言律师事务所律师。
上诉人朱某甲因与上诉人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）支付过渡费一案，双方均不服河南省郑州市中级人民法院（2025）豫01行初121号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱某甲及其委托代理人袁槿，上诉人金水区政府的委托代理人鲁某、游大宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
朱某甲一审诉讼请求：判令金水区政府向朱某甲支付过渡费753600元及利息（利息以753600元为基数按照一年期贷款市场报价利率为标准，计算至实际给付之日止）。
郑州市中级人民法院经审理查明：2014年4月25日，金水区政府办公室发布《关于成立金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部的通知》（金政办〔2014〕24号），决定成立指挥部。2014年4月26日，指挥部发布《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁补偿安置方案》（以下简称《搬迁补偿安置方案》）。该方案第三条安置标准规定，按照人均安置面积100平方米的标准进行安置。第四条安置人员范围，参照郑政文〔2004〕154号文件有关规定，任庄小金庄合村并城区域内农村集体经济组织正式成员列为此次安置对象。第五条安置人员界定办法规定，安置人口界定时间为公告发布之日的24时；界定办法为由各村根据村规民约界定登记安置人员名单并予公示，公示后按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果二次公示，公示无异议后，报金水区任庄小金庄合村并城项目指挥部备案。第九条过渡费发放标准，自被搬迁人签订协议、搬迁完毕，经验收合格并开具《空房验收单》之日起至安置房钥匙交于被搬迁人所在村组当月止，依据被搬迁人应安置面积按12元/平方米/月的标准发放。发放时间为每半年发放一次。过渡期限为36个月，36个月后安置房未能按期交房的，自逾期之月按被搬迁人原领取标准双倍支付过渡费。朱某甲家庭与指挥部签订《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁协议》（以下简称《搬迁协议》），约定了搬迁时间、奖励费、过渡费发放等事宜。
2017年12月15日，金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部召开房屋分配专题会议，形成《关于任庄小金庄安置区房屋分配有关问题的会议纪要》。该纪要第一条明确：“关于过渡费发放有关问题。考虑到目前正值限土令实施期间，安置区周边市政道路建设处于停滞状态，由于市政道路不完善，造成群众出行不便等问题，安置住房分配后，其中的80平方米住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20平方米房屋的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照当前标准（12元/平方米/月）的两倍予以发放。”“二、关于任庄、小金庄分房人口的户口截止时间问题。任庄、小金庄两村第一批分房人口户口截止时间统一确定为2017年12月1日24时。”
2018年1月22日，任庄发布了任庄合村并城第一批安置人员确认公示榜（第三榜），朱某甲家庭共四人在榜，分别为朱某甲、朱某乙、朱某丙、朱某丁，朱某甲之子朱某戊家庭共二人在榜，分别为朱某戊、赵某。黄某2018年4月23日以夫妻投靠户口迁入朱某甲家庭，朱某己出生于2018年12月25日，朱某庚出生于2019年6月18日，朱某辛出生于2021年2月2日，朱某壬出生于2020年10月6日，该五人不在该公示榜名单内。
2018年3月2日，金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部发布《关于任庄村应安置人员人均20平方米安置商业房的意见》，该《关于任庄村应安置人员人均20平方米安置商业房的意见》明确：上述应安置群众人均20平方米安置商业房的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照12元/平方米/月的两倍予以发放。
朱某甲家庭于2018年5月领取2套安置房钥匙。但人均20平方米的商业房部分至今尚未建设。自2018年12月1日起，商业房部分的过渡费已停发。朱某甲不服遂提起本案诉讼。
另查明，与本案朱某甲同村的村民李某曾诉请金水区政府主张支付过渡费、养老金及利息。河南省高级人民法院经过二审审查，认为“商业用房过渡费是对李某不能获取相关收益的损失进行弥补，属于可期待利益，李某再主张可期待利益的利息没有法律依据，一审判决支持利息部分应予纠正。”并于2021年4月27日作出（2021）豫行终600号行政判决书，对李某主张商业用房过渡费利息的诉请未予支持。
郑州市中级人民法院认为：本案争议的焦点问题是，朱某甲提起本案诉讼是否超过起诉期限及朱某甲主张过渡费及利息的诉讼请求能否支持。具体评述如下：
一、关于起诉期限的认定。本案涉及签订协议时约定人口的安置补偿利益，本质属于政府履行安置补偿职责争议。本案商业安置房尚未建设，协议尚未履行完毕，政府的安置职责并未完成，故朱某甲要求给付未安置部分过渡费，不超过起诉期限。金水区政府的该项抗辩理由，缺少事实和法律依据，一审法院不予支持。
二、朱某甲要求给付过渡费及利息的请求能否支持。首先，关于商业房的过渡费及利息，《搬迁补偿安置方案》明确约定按照人均100平方米标准进行安置，超过36个月过渡期后未能按期交房的，双倍支付过渡费，方案中并不区分居住安置房和商业安置房，亦未排除商业安置房过渡费的支付。从双方证据看，案涉村庄人均100平方米安置标准具体包括80平方米的住宅用房和20平方米的商业用房，双方对此均无异议，且2017年出台的会议纪要不仅明确了80平方米住房的过渡费停发事宜，更明确了剩余20平方米商业用房的过渡费待分配完成后停发，标准按照当前标准的两倍予以发放。事实上，金水区政府实际发放的过渡费中包含了20平方米商业房的过渡费。现因商业房并未建成交付，故金水区政府应当继续履行支付义务。金水区政府称朱某甲已安置到位，与事实不符，住宅房的交付不等于全部安置义务完成，金水区政府停发未交付的商业用房部分的过渡费，不符合方案及会议纪要规定，也违反协议约定，金水区政府辩称朱某甲无权再主张过渡费的理由不能成立，依法不予支持。
关于朱某甲主张其家庭及其子朱某戊家庭共十一人的过渡费及利息应否支付的问题，案涉《搬迁补偿安置方案》载明：…..四、安置人员范围：参照郑政文〔2004〕154号文件有关规定，任庄小金庄合村并城区域内农村集体经济组织正式成员列为此次安置对象。五、安置人员界定办法：1.界定时间：安置人员的界定时间为公告发布之日的24时。2.界定办法：由各村依据村规民约界定登记安置人员名单并予公示，公示后按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果二次公示，公示无异议后，报金水区任庄小金庄合村并城项目指挥部备案。本案中，黄某2018年4月23日以夫妻投靠户口迁入朱某甲家庭，朱某己出生于2018年12月25日，朱某庚出生于2019年6月18日，朱某辛出生于2021年2月2日，朱某壬出生于2020年10月6日。结合一审法院查明的事实可知，2018年1月22日，任庄发布的第一批安置人员确认公示榜（第三榜），朱某甲家庭及其子朱某戊家庭共六人在榜，并不包含黄某、朱某己、朱某庚、朱某辛、朱某壬五人，且金水区政府在本案中亦否认黄某、朱某己、朱某庚、朱某辛、朱某壬为案涉拆迁补偿安置对象。黄某、朱某己、朱某庚、朱某辛、朱某壬是否属于安置人员、是否享受过渡费应当按照《搬迁补偿安置方案》的规定执行，属于村民自治范畴。故对于朱某甲主张黄某、朱某己、朱某庚、朱某辛、朱某壬过渡费及利息的诉讼请求，依法不予支持。朱某甲家庭另外六人自2018年12月1日起至2025年1月31日止期间每人20平方米商业房的过渡费有事实根据和法律依据，一审法院予以支持。具体计算数额为：24元/平方米/月×20平方米X74个月×6人=213120元。关于利息，生效判决已经认定商业用房过渡费是对不能获取相关收益的损失进行弥补，属于可期待利益，未予支持，故对朱某甲主张的利息损失亦不予支持。
其次，关于金水区政府认为因情势变更商业房过渡费有违合同目的问题。《中华人民共和国民法典》第五百三十三条规定，合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。本案中，金水区政府并未提供证据证明其政策调整不再执行案涉安置协议，且案涉协议已经执行多年，并不存在显失公平之处，金水区政府该抗辩理由依法亦不予采纳。
最后，关于240平方米住宅房的过渡费及利息。本案中，朱某甲称其家庭应安置住房面积在第二次分房时才全部到位，故主张晚安置的240平方米住宅房的过渡费及利息。一审法院认为，金水区政府负有对朱某甲家庭安置到位的职责，朱某甲称在第二次分房时才分得了剩余的240平方米住宅房，但金水区政府并不认可存在第二次分房行为。现有双方在卷证据均无法显示对朱某甲家庭的实际分房情况及迟延分房的原因，在无充分证据证明前述基本事实的情况下，无法判断朱某甲的该项诉讼请求是否成立。朱某甲可在有新的证据后另案提起诉讼，或向金水区政府提出补偿申请，由金水区政府对其该部分请求作出相应决定。
综上，朱某甲要求支付其家庭六人人均20平方米商业房过渡费的诉讼请求成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决如下：一、郑州市金水区人民政府于判决生效之日起六十日内支付朱某甲2018年12月1日起至2025年1月31日止的过渡费213120元；二、驳回朱某甲的其他诉讼请求。
朱某甲上诉称：一、金水区政府未完整履行安置职责。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条，行政机关未按约定履行协议，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。朱某甲剩余的80平方米住宅在2018年5月份至2024年2月底期间未获得安置，金水区政府未提供合理说明，也未举证证明已全面履行安置义务，应推定其存在迟延安置行为，依法应支付相应过渡费。二、一审判决以黄某、朱某己未在2018年第一次分房第三榜名单为由，否定其安置资格，属于事实认定错误。黄某、朱某己已于2024年1月14日发布的《任庄村合村并城第一批第二次拟安置人员公示榜（第三榜）》中被列为安置对象，应依法享有安置待遇。金水区政府虽不认可第二次分房，但未提供任何法律或政策依据否定该次分房的效力。根据《搬迁补偿安置方案》第五条，安置人员应依程序公示确认。黄某、朱某己已被正式公示，应享有与其他安置人员同等的过渡费权利。一审法院未审查该证据，属程序疏漏，应予纠正。三、黄某、朱某己的安置资格已被后续行政实践所确认，金水区政府应受其约束。首先，存在第二次分房的事实，虽然金水区政府否认第二次分房的效力，但全村公认的第二次分房户口截止日期（2018年12月31日）是一个关键且客观的事实。此日期明确晚于朱某己的出生日期，这充分证明安置人口的界定是根据实际情况（如新生儿出生）进行了动态调整，这也与任庄村合村并城第一批第二次拟安置人员公示榜（第三榜）相互印证；其次，黄某、朱某己已被列入安置名单，朱某甲提交的《任庄村合村并城第一批第二次拟安置人员公示榜（第三榜）》证明，黄某、朱某己已被纳入安置名单（第一组信息中序号22、23）。该名单的存在是村集体履行“四议两公开”程序后形成的成果。金水区政府若否认其效力，应提供证据证明该次分房程序违法或已被其依法撤销。否则，应推定该名单已通过行政渠道被知晓并默认接受，金水区政府应据此履行协议义务。四、本案中一审法院未合理分配举证责任。所有分房名单、备案资料均掌握在金水区政府手中。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的立法精神，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，应当由被告承担举证责任。金水区政府未能提供完整的、历次的备案名单以证明黄某、朱某己始终未被确认安置，应承担举证不能的不利后果。一审法院未责令行政机关提供此关键证据，仅以其单方否认作为定案依据，属于事实认定不清。综上，请求撤销一审判决中的第二项，改判金水区政府向朱某甲支付家庭成员中黄某、朱某己各20平方米商业安置房过渡费共71040元，240平方米（黄某80平方米加朱某己80平方米加第一次分房未安置80平方米）住宅自2018年12月1日起至2024年2月29日止的过渡费362880元，以上共计433920元。
金水区政府针对朱某甲的上诉理由答辩称：黄某2018年4月23日以夫妻投靠户口迁入朱某甲家庭，朱某己出生于2018年12月25日，2018年第一次安置房分配时人口界定时户口截止时间2017年12月1日24时，黄某、朱某己不在三榜名单中，在2018年第一次安置房分配时也未分得安置房屋，其是否享有安置资格需村民委员会经过“四议两公开”程序进行表决。
金水区政府上诉称：一、一审判决对“安置到位”的认定存在事实错误，朱某甲已获住宅安置，无权再主张商业房过渡费。从协议约定看，过渡费发放的终止节点明确指向住宅安置房交付。根据《搬迁补偿安置方案》第九条及《搬迁协议》第四条约定，过渡费的发放范围为“自被搬迁人签订协议、搬迁完毕并验收合格之日起，至安置房钥匙交于被拆迁人所在村组当月止”，且明确过渡费的计算依据是“被搬迁人应安置面积”。结合《搬迁补偿安置方案》第三条“人均100平方米安置面积”的表述及项目实际执行情况，该“应安置面积”的核心指向是保障基本居住权的住宅用房，从2017年12月15日《关于任庄小金庄安置区房屋分配有关问题的会议纪要》第一条“80平方米住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20平方米房屋的过渡费待完成分配后停发”的内容可佐证，案涉100平方米安置面积中，80平方米为核心住宅用房，20平方米商业用房仅为附加性收益补充，并非《搬迁补偿安置方案》及《搬迁协议》约定的“基本安置义务”范畴。从合同目的看，朱某甲的基本居住需求已满足，过渡费的保障功能已实现，过渡费的合同目的是“保障被拆迁人在房屋拆迁后至新安置房屋交付期间的租赁房屋等生活必要开支”。一审判决将“商业用房未交付”等同于“安置义务未完成”，混淆了“基本居住保障”与“附加收益补充”的性质，违背了《搬迁补偿安置方案》及《搬迁协议》的核心约定，亦不符合行政协议的公平原则。二、一审判决对“情势变更”的认定存在法律适用错误，案涉商业房建设的政策及市场变化符合情势变更要件，继续支付过渡费显失公平。郑州市人民政府为推进新型城镇化建设、应对房地产市场调整，已出台了《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》，该类政策调整属于“当事人在订立合同时无法预见的重大政策变化”，且并非房地产市场的常规波动，而是政府基于公共利益对安置模式的根本性调整，符合《中华人民共和国民法典》第五百三十三条规定的“情势变更”要件，而针对案涉商业房问题，金水区政府也一直在研究对应方案。三、一审判决对“起诉期限”的认定存在事实及法律错误，朱某甲的诉讼请求已超过法定起诉期限。金水区政府自2018年12月1日起停发商业房过渡费，朱某甲当时即已知晓该事实。《搬迁协议》签订及过渡费停发时适用两年的诉讼时效，朱某甲的诉讼请求已超过诉讼时效，不应支持。综上，请求撤销一审判决第一项，改判驳回朱某甲关于商业房过渡费的诉讼请求或发回一审法院重新审理。
朱某甲针对金水区政府的上诉理由答辩称：一、一审判决关于是否安置到位的认定正确，商业房属于安置义务组成部分，朱某甲有权主张过渡费。金水区政府主张住宅安置完成即视为全部安置义务完成，是对搬迁协议和安置方案的曲解。二、金水区政府主张的情势变更不能成立，其并未举证因政策调整导致协议无法履行。而且这个协议现在已经执行了多年，金水区政府没有证明无法预见的重大情况变化。三、本案的协议基础条件没有发生根本性的改变，商业房没有建设是金水区政府自身原因，不属于情势变更的范畴，不能成为其拒绝履约的理由。四、朱某甲的起诉没有超过法定期限，一审认定正确。
本院审理中，双方当事人提交新证据如下：
一、朱某甲提交的证据及证明内容：《任庄村合村并城第一批第二次拟安置人员公示榜（第一榜）》（2023年12月21日）、《任庄村合村并城第一批第二次拟安置人员公示榜（第三榜）》（2024年1月14日）、《小金庄安置房分配人口界定原则》。拟证明：任庄村第一批第二次拟安置人员经过三次张榜公示，最终形成第三榜名单，黄某、朱某己被正式列入安置人员名单；任庄和小金庄为同一安置方案，第二次分房新增人口户口截止时间为2018年12月31日；黄某、朱某己安置资格已通过“四议两公开”程序及行政备案程序确认，符合动态调整实际情况。
金水区政府对朱某甲提交新证据的质证意见：真实性无异议，但对证明目的不予认可。第二次分房未依法完成“四议两公开”程序及行政备案，涉及个别工作人员违法违规操作，金水区纪委已介入调查，该次分房整体效力待定；安置人员界定时间应以2014年公告为准（2017年12月1日24时），黄某、朱某己不具安置资格。
二、金水区政府提交的证据及证明内容：另案（2023）豫01行终182号行政调解书。拟证明：过渡费按户发放，不针对个人。
朱某甲对金水区政府提交新证据的质证意见：对真实性和关联性不予认可。调解书与本案无关。
经审查，本院对以上证据认证如下：对朱某甲提交证据的真实性、合法性予以确认，能够证明黄某、朱某己被列入第二次分房公示名单及补缴费用事实，但不足以证明其安置资格已获最终行政确认。根据《搬迁补偿安置方案》第五条，安置人员需经“四议两公开”程序及报指挥部备案方为生效，金水区政府未对第二次分房结果予以备案，且调查显示程序存在瑕疵，故黄某、朱某己的安置人员资格仍属待定。对金水区政府提交的新证据，对其真实性予以确认，但关联性不足，不予采信。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据当事双方的上诉理由和答辩意见，结合一审裁判情况，本院确定本案的争议焦点为以下问题：一、朱某甲提起本案诉讼是否超过起诉期限。二、一审判决金水区政府对未交付的商业房支付过渡费是否正确。三、一审判决支付的过渡费数额是否正确。
一、关于本案的起诉期限问题。金水区政府停发过渡费的行为处于持续状态，本案商业安置房尚未建设，协议尚未履行完毕，金水区政府的安置职责尚未完成，朱某甲提起给付未安置部分过渡费，不存在超过起诉期限问题。
二、关于对未交付的商业房应否支付过渡费问题。《搬迁补偿安置方案》并不涉及居住安置房和商业安置房的区别情形，亦未排除商业安置房过渡费支付。金水区政府实际发放的过渡费中包含20平方米商业房的过渡费。现商业房并未建成交付，故金水区政府应当继续履行支付过渡费义务。一审法院支持商业房过渡费符合协议精神及公平原则，金水区政府以情势变更为由抗辩，但未提供证据证明其因政策调整不再执行涉案安置协议，且涉案协议已经执行多年，并不存在显失公平之处，故其主张不成立。
三、关于一审判决支付的过渡费数额是否正确问题。依据《搬迁补偿安置方案》第五条，安置人员需经“四议两公开”程序及报指挥部备案方为最终确认。本案中黄某2018年4月23日以夫妻投靠户口迁入朱某甲家庭，朱某己出生于2018年12月25日，而2018年第一次安置房分配时人口界定时户口截止时间为2017年12月1日24时，黄某、朱某己虽被列入村集体公示名单，但金水区政府未予备案并对其安置人员资格不予认可。故黄某、朱某己是否属于安置人员、是否享受过渡费应当按照《搬迁补偿安置方案》的规定执行，属于村民自治范畴，朱某甲当前主张黄某、朱某己享有过渡费请求权依据不足，一审法院不予支持并无不当。
综上，朱某甲、金水区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州市金水区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张同仁
审 判 员 刘月华
审 判 员 张丽敏
二〇二五年十二月二十九日
法官助理 李晶晶
书 记 员 刘 辉
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