以史为鉴 警钟长鸣 —— 重温郑州 “7・20” 特大暴雨灾害 解读调查报告中的沉痛教训与改进之路
2021 年 7 月，一场历史罕见的特大暴雨突袭中原大地，郑州成为受灾最严重的城市。短短数日，暴雨肆虐、洪水围城，地铁停运、隧道被淹、水库告急，380 条鲜活的生命永远定格在那个夏天，409 亿元直接经济损失刻骨铭心。如今，重温国务院发布的《河南郑州 “7・20” 特大暴雨灾害调查报告》（以下简称《报告》），那些浸透血泪的文字依然振聋发聩。这份 44 页的报告，不仅还原了灾害发生的全过程，更以刀刃向内的勇气剖析了 “天灾” 背后的 “人祸”，为我们敲响了防范化解重大风险的警钟。
一、灾害之殇：一场突破历史极值的特大天灾
《报告》用精准的数据勾勒出这场灾害的罕见程度：2021 年 7 月 17 日至 23 日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，郑州过程累计降雨量达 534 毫米，其中 20 日 16 时至 17 时更是出现 201.9 毫米的极端小时雨强，突破我国大陆气象观测记录历史极值。这场暴雨相当于短短几天内，有 40 亿立方米的雨水倾泻在郑州大地，接近郑州平均年降雨量的八成。
极端暴雨引发了连锁灾害：贾鲁河、双洎河等 3 条主要河流出现超保证水位大洪水，贾鲁河中牟水文站洪峰水位超历史最高值 1.71 米；全市 143 座水库中有 84 座出现不同程度险情，郭家咀水库发生漫坝风险；主城区 2067 个小区地下空间和重要公共设施受淹，路面最大水深近 2.6 米，多个区域断电断水断网；西部山丘区山洪暴发，荥阳市崔庙镇王宗店村 15 分钟内洪水涨势达 2.4 米，破坏力极大。
截至 9 月 30 日，全省因灾死亡失踪 398 人，其中郑州市 380 人，占全省的 95.5%；全省 150 个县（市、区）1478.6 万人受灾，直接经济损失高达 1200.6 亿元。这场灾害不仅是对城市防洪排涝能力的极限考验，更暴露了应急管理、城市建设、责任落实等多个领域的深层次问题。
二、症结所在：“人祸” 叠加放大灾害损失
《报告》明确指出，这次灾害总体是 “天灾”，但具体有 “人祸”，特别是地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件，暴露出郑州市委市政府及有关区县（市）、部门和单位风险意识不强，认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当，存在失职渎职行为。
（一）应对部署形同虚设，责任落实严重缺位
在强降雨来临前，气象部门已作出预报，党中央、国务院和河南省委省政府也多次作出部署，但郑州市委市政府主要负责人主观上认为 “北方的雨不会太大”，思想麻痹、警惕性不高。7 月 13 日、16 日全省防汛工作视频会后，郑州虽接着召开会议，但部署一般化，未采取具体有效的落实措施；在 17 日、18 日这个灾害应对准备的 “关键期”，市委市政府主要负责人未组织任何分析研判、动员部署、督促检查行动，防汛准备沦为 “空白期”。
更严重的是，郑州市 5 月 15 日就进入汛期，但市防指 7 月 14 日才印发领导防汛抗旱责任分工通知，到 7 月 20 日灾害发生时，市县两级包保责任基本没有落实。这种责任悬空的状态，为后续灾害应对不力埋下了隐患。
（二）应急响应严重滞后，错失黄金避险时机
《郑州市防汛应急预案》明确规定，常庄水库发生重大险情时应启动 Ⅰ 级应急响应，但该水库 20 日 10:30 就出现 “管涌” 险情，郑州市却迟迟未按规定启动响应。直到 20 日 16:01 气象部门发布第 5 次红色预警后，才于 16:30 启动 Ⅰ 级应急响应，此时灾难已经发生，山丘区 4 个市 90% 以上的死亡失踪人员已遭遇不幸。
对比鲜明的是，登封市 19 日 20:00 启动 Ⅳ 级应急响应，23:30 直接提升至 Ⅰ 级应急响应，比郑州市早 17 个小时，成为山丘区 4 个市中因灾死亡失踪人数最少的地区；而荥阳市 21 日 4:00 才启动 Ⅰ 级应急响应，因灾死亡失踪人数最多，达 96 人。这充分说明，应急响应的早晚直接关系到人民群众的生命安全。
（三）关键环节指挥缺失，应对措施精准不足
灾害应对过程中，郑州市委市政府缺乏全局统筹，关键时刻无市领导在指挥中心坐镇指挥、掌控全局。7 月 20 日 10:30 常庄水库出现重大险情后，市委市政府主要负责人和 3 位副市级领导均赶赴现场，导致市领导多在点上奔波，有的撞在一起、有的困在路上，因通信不畅不了解全市整体受灾情况，对地铁 5 号线、京广快速路隧道等重大险情均未及时掌握，失去了应对全域性灾害的主动权。
在措施落实上，郑州市委主要负责人提出的防汛 “五不” 目标，本是常态化防汛要求，但在 19 日已有多个站点降雨量超过 150 毫米的严峻形势下，仍以常态化目标应对重大汛情，未精准施策。20 日 6 时气象部门发布第 2 次暴雨红色预警后，市政府虽签发紧急通知，但未果断采取停止集会、停课、停业等强制措施，仅建议机关企事业单位弹性上班，且发布时人们早已正常上学上班，错失了避免大量人员伤亡的时机。
（四）组织动员严重不足，灾情报送弄虚作假
河南省委 7 月 13 日就宣布进入 “战时状态”，但郑州市直到 20 日 8:30 才提出全面动员，整个过程未实际开展全社会组织动员，也未提前通过广播、电视、新媒体等广泛宣传防汛安全避险知识。19 日 21:59 至 20 日 16:01 的 5 次暴雨红色预警，电视台仅在天气预报中常规播报，三大电信运营商仅全网推送 1 次；20 日 8 时许市防指建议市民减少外出，宣传部门却直到 18:58 才部署新媒体滚动播放预警信息，此时全市已严重受灾。
更令人痛心的是，郑州市还存在严重的迟报瞒报因灾死亡失踪人数问题。截至 9 月 30 日，郑州市因灾死亡失踪 380 人，其中瞒报 139 人。7 月 25 日至 28 日，郑州连续 4 天未通过报灾系统上报人数，截至 7 月 29 日仅上报 97 人；在中央领导多次要求、省委两次发出紧急通知后，才陆续上报；甚至在中央领导考察期间，已掌握新增 12 名因灾死亡人员信息仍不如实报告。这种行为严重违反突发事件应对法等法律法规，也辜负了人民群众的信任。
（五）典型事件敲响警钟，多重问题集中爆发
《报告》对郑州地铁 5 号线亡人事件、京广快速路北隧道亡人事件、郭家咀水库漫坝事件、荥阳市崔庙镇王宗店村山洪灾害等 4 起造成重大人员伤亡和社会关注的事件进行了深入调查，每一起事件都暴露了诸多问题。
在地铁 5 号线亡人事件中，郑州地铁集团有限公司在多次暴雨红色预警后，未加强隐患排查，五龙口停车场挡水围墙建设质量不合格，且违规变更设计使停车场处于低洼地带；在停车场围挡倒塌、地铁多处进水的情况下，未及时发布停运指令，行车调度失误导致列车退行至更低位置，疏散中断 56 分钟后才上报，最终造成 14 人死亡。
京广快速路北隧道亡人事件中，20 日 15 时许隧道匝道出口路面积水已超过 40 厘米的封闭标准，但管理单位未及时实施全线封闭，直到 16:16 才强制封闭；公安交管部门未按预案在隧道引坡处安排警力疏导交通，监控摄像头虽正常运行却未发现拥堵情况，最终导致 6 人死亡，247 辆汽车被淹。
郭家咀水库漫坝事件则是违法施工与监管不力共同导致的恶果。河南五建建设集团有限公司在建设南四环路跨水库溢洪道桥时，在溢洪道内修建施工便道、弃土弃渣，导致溢洪道堵塞，无法正常泄洪；郑州市二七区政府、水行政主管部门等监管执法不严，未及时制止违法违规行为，最终水库发生漫坝，威胁下游数万人生命安全。
荥阳市崔庙镇王宗店村山洪灾害中，村居和村道建设侵占行洪通道，跨沟路基阻水严重；村委会擅自删除预案中受溪河洪水威胁的危险区域，减少应转人员 200 多人；村干部收到 “立即转移” 预警后麻痹大意，转移不坚决、不彻底，最终造成 23 人死亡失踪，成为郑州市山丘区死亡失踪人数最多的村庄。
三、深刻教训：以生命为代价换来的六大警示
《报告》深刻总结了这场灾害带来的六大教训，为各地防范化解重大风险提供了镜鉴。
（一）风险意识与底线思维是安全之基
一些领导干部特别是主要负责人缺乏风险意识和底线思维，对全球气候变暖背景下极端气象灾害的多发性、危害性认识不足，在北方常年干旱的环境下失去了对重大洪涝灾害的警惕性。他们没有深刻汲取北京 “7・21”、邢台 “7・19” 等北方城市暴雨灾害的教训，对城镇化发展中的安全风险缺乏调查研究，应急准备严重不足，最终导致灾难来临时手足无措。这本质上是学习贯彻习近平总书记关于防范风险挑战重要论述没有入脑入心，对人民生命、政治责任缺乏敬畏。
（二）党的集中统一领导是应对灾害的根本保证
中央明确要求各级党委政府全面落实防汛救灾主体责任，但郑州市委市政府对防汛救灾工作统一领导不力，没有组织深入会商研判，没有果断采取有力措施并督查落实。一些领导干部领导能力不足、全局意识不强，满足于批示了、开会了、到场了，形式主义、官僚主义问题严重；名义上有指挥部，但没有领导坐镇指挥，也没有明确领导之间的具体分工，导致 “打乱仗”，抓了点丢掉面，失去了对全局工作的统一领导。
（三）应急管理体制改革必须坚决落实到位
中央明确要建立 “统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动” 的中国特色应急管理体制，但郑州市对改革部署理解不准、贯彻不坚决，设置了 4 个指挥机构、4 个办公室，机构重叠、职能重复、工作重合，不符合 “一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责” 的要求。更严重的是，转隶到防办的 36 人中只有 1 人有水利中专专业背景，专业力量薄弱，导致防汛抗旱指挥部关键时刻不能发挥应有作用。
（四）城市建设必须坚守 “安全第一” 理念
郑州市作为新兴特大城市，近年来发展速度很快，但城市建设 “重面子、轻里子”，发展理念存在偏差。雨水管道长度与建成区面积相当的城市相比相差超过一半；计划投资 534.8 亿元的海绵城市建设项目，实际用于海绵城市相关的仅占 32%，近 56% 用于景观、绿化等；排水明沟改造达标率仅 20%，地铁、隧道等防涝排涝能力不足，水库溢洪道堵塞、城区积水点等安全隐患长期未排除。这种政绩观的偏差，导致城市防灾减灾能力与经济社会发展不相适应，最终在极端天气面前不堪一击。
（五）应急管理体系和能力亟待强化
郑州市在预警发布能力、应急指挥能力、抢险救援能力、社会动员能力、科技支撑能力等方面存在诸多短板。灾害性天气预报与灾害预警混淆，预警发布部门分割，缺乏统一权威高效的预警发布机制；预警与响应联动机制不健全，谁响应、如何响应不明确；应急预案实用性不强，多以出现严重后果为启动条件，应对措施不具体，“上下一般粗”。这些问题反映出应急管理工作系统治理不强，尚未建立起一整套系统化的制度和能力体系。
（六）全社会应急能力建设刻不容缓
一些新上任的干部对防灾减灾救灾和应急管理情况不熟悉，缺乏实战经验；媒体宣传警示作用发挥不到位，灾害预警信息传播不及时不充分；社会公众对特大暴雨的危害缺乏基本认知，安全意识和防灾避灾能力不强，因灾死亡失踪人员遇难前多数仍正常活动未采取避险措施，部分人员转移后擅自返回导致遇难。这说明，在全社会培育应急文化，加强干部培训和群众科普教育十分必要和迫切。
四、改进之路：以整改实效筑牢安全防线
《报告》不仅指出了问题、总结了教训，还提出了六个方面的改进措施建议，为各地提升灾害防御和应对处置能力提供了明确指引。
（一）强化领导干部风险意识和应急能力
建议把《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》列为各级党委（党组）理论学习中心组学习专题，组织干部轮训，将郑州 “7・20” 特大暴雨灾害作为案例纳入干部培训内容，开展实战化教学。对新调整上任的领导干部，及时组织上岗前后专题培训，确保其了解应对各类灾害的自身职责和要求，具备防灾减灾救灾和应急处置基本能力。
（二）健全党政同责的防汛工作责任制
落实地方党委政府防汛救灾主体责任，实行防汛救灾党政同责、一岗双责，细化各级领导干部的防汛救灾职责，压紧压实全过程领导责任。完善防汛抗旱指挥部响应预案和运行制度，明确班子成员具体分工和关键时段岗位职责，地方党政主要负责人要在指挥部靠前指挥、掌控全局，赴现场时必须明确其他负责人坐镇指挥并保持信息畅通。推动将防汛救灾职责履行情况纳入党委政治巡视和干部考核，建立重大灾害调查评估制度，对失职渎职行为严肃追责问责。
（三）深化应急管理体制改革评估完善
各地要全面组织应急管理体制改革及运行情况评估，系统查找指挥机构设置、部门职责界定、专业人员和机构支撑、运行机制等方面的差距。以坚持和加强党的全面领导为统领，建立健全统一权威高效的应急指挥机构，发挥应急部门综合优势和各相关部门专业优势，建强指挥班子，完善制度机制，强化专业机构支撑，加快形成统筹协调、统分结合的 “全灾种、大应急” 工作格局。
（四）完善应急预案与预警响应联动机制
全面开展应急预案评估修订，实化细化指挥长和各部门、单位的具体责任、应答机制、行动措施，强化演练磨合和日常检查。建立健全极端天气和重大风险研判机制，量化预警和应急响应启动标准，规范预报预警信息发布，建立统一权威高效的预警发布机制和预警与应急响应联动机制，按规定及时采取 “三停”（停止集会、停课、停业）强制措施。加强预案内容审核和衔接把关，加快自然灾害防治相关法律法规制修订。
（五）全面提升城市防灾减灾硬实力
把极端天气应对、自然灾害防治融入城市发展重大规划、重大工程、重大战略，完善防洪排涝标准和医院、地铁等公共服务设施的抗灾设防标准。超大城市、特大城市要深入开展自然灾害综合风险普查，将重大风险隐患整治列入 “十四五” 规划，下决心补齐北方城市防洪排涝设施欠账。强化重大生命线工程安全保障，对地下空间关键设施实施分类改造，严格管控违法侵占河道行为，提升气象和水文监测预报能力，实行洪涝 “联排联调”。建立城市安全综合风险监测预警中心和基层应急管理站所，加强抢险救援力量建设和装备配备，提高极端情况下的应急保障能力。
（六）增强全社会风险意识和自救互救能力
在全社会广泛开展防灾减灾救灾宣传教育，充分发挥各类媒介作用，解读典型案例和血的教训。借鉴日本、德国等国经验，把防灾和安全教育纳入国民教育体系，推动相关知识进教材、进校园、进社区、进职业培训。拓展形式丰富的实践演练活动，建设教育培训基地和科普体验场馆，激发公众兴趣，切实提升全民安全意识和防灾避灾自救互救能力。
五、结语：铭记伤痛 砥砺前行
郑州 “7・20” 特大暴雨灾害是一场沉痛的悲剧，380 条生命的逝去为我们敲响了永恒的警钟。《报告》的发布，不是为了追究责任而追究责任，而是为了查明真相、总结教训、改进工作，真正把 “人民至上、生命至上” 的理念落到实处。
如今，灾后重建工作早已全面展开，郑州的城市面貌逐渐恢复，防洪排涝设施不断完善，应急管理体系持续优化。但我们必须清醒地认识到，防范化解重大风险是一项长期而艰巨的任务，不能有丝毫懈怠。
重温这份调查报告，就是要铭记那些浸透血泪的教训，始终保持风险意识和底线思维；就是要举一反三、标本兼治，把整改措施落到实处，不断提升防灾减灾救灾能力；就是要始终坚守 “人民至上、生命至上” 的根本立场，把安全发展理念贯穿城市规划、建设、管理全过程，让城市更安全、让人民更安心。
唯有如此，才能告慰逝者、抚慰伤痛，才能在未来的风险挑战面前从容应对，才能真正守护好人民群众的生命财产安全，让类似的悲剧不再重演。
2022 年 1 月，经国务院调查组调查认定、中央纪委国家监委及河南省纪检监察机关依规依纪依法严肃处理，河南郑州 “7・20” 特大暴雨灾害相关责任人处分结果如下m.ccdi.gov.cn：
一、省部级及郑州市主要领导处分
- 徐立毅（时任河南省委常委、郑州市委书记）：经中央批准，给予党内严重警告、政务降级处分中共新闻网。
- 侯红（时任郑州市委副书记、市长）：给予党内严重警告、政务降级处分m.ccdi.gov.cn。
- 吴福民（时任郑州市政府党组成员、副市长）：给予撤销党内职务、政务撤职处分m.ccdi.gov.cn。
- 李喜安、陈宏伟（时任郑州市政府党组成员、副市长）：分别给予政务记大过处分m.ccdi.gov.cn。
二、其他公职人员问责
河南省纪检监察机关对灾害中存在失职失责问题的86 名公职人员进行严肃问责，涵盖郑州市及巩义、荥阳、新密、登封、二七区、金水区等区县（市）党委政府，以及应急管理、水利、城管、交通、住建、公安等部门，分别给予党纪政务处分或诫勉处理m.ccdi.gov.cn。
- 巩义市委书记袁聚平、市长张东辉，荥阳市委书记杨金军、市长王效光等均被给予党内严重警告、政务降级处分河南纪委监委。
- 郑州市应急管理局党委书记、局长任立公，郑州地铁集团副总经理、总工程师赵运臣，郑州市工程质量监督站轨道交通科副科长孙红亮等3 名公职人员因涉嫌严重违纪违法被立案审查调查并采取留置措施m.ccdi.gov.cn。
三、涉事企业人员处理
公安机关对郑州地铁 5 号线、京广快速路北隧道等相关责任事故中，涉嫌工程重大安全事故罪、重大责任事故罪的8 名企业人员立案侦查并依法逮捕，包括郑州地铁集团、北京城建设计发展集团、河南五建建设集团等单位相关项目负责人m.ccdi.gov.cn。
