摘要:郑州在2018这一年实现了三个指标一起突破,第一个是常住人口突破了1000万人,第二个是市域的建成区突破1000平方公里,第三个是GDP突破1万亿元。三个突破具有历史性意义,标志着郑州进入了一个新时代、郑州的城市发展进入一个新的阶段。郑州今后的战略定位是:国家的超级大城市;国家中心城市,将是经济中心、贸易中心、交通枢纽航运中心;中原地区城市群的领头羊,形成以郑州为中心、为枢纽的一个城市群。郑州要抓好交通枢纽建设,要加大公共服务建设力度,要努力成为开放高地,要做好财政与投融资管理。
关键词:区域中心城市 战略定位 交通枢纽 开放高地
作者简介:黄奇帆，中国国际经济交流中心副理事长、全国人大财经委原副主任、重庆市原市长。
2018年,郑州在三个重要的城市指标上有了里程碑意义的突破。一是常住人口突破了1000万;二是建成区面积增加了200平方公里左右,使得郑州市域的建成区突破1000平方公里;三是GDP突破1万亿元。郑州在2018这一年实现了三个指标一起突破,具有历史性意义,标志着郑州进入了一个新时代、郑州的城市发展进入一个新的阶段。
郑州下一步应该发挥怎样的功能?需要从全局出发来谋划,要周全的规划和顶层设计。我国除港澳台外的31个省份,超过1亿人口或者7000万到1亿人口的大省有七八个,这些省的省会城市一般跟本省的经济比例有一个约定成俗的逻辑,这个逻辑大体可以用“一二三四”四个指标来衡量。一是省会城市的占地面积大体上是省土地面积的5%—10%。河南省有16万多平方公里面积,郑州市域面积7000多平方公里,占5%左右的比例,显然有些偏低了。二是省会城市、中心城市的人口一般应该占全省人口的20%左右。河南省有1亿人,郑州事实上应该达到2000万人,但目前只占全省的10%,只有1000万人。三是省会城市的国内生产总值(GDP)应当达到全省GDP的30%左右。河南省GDP接近5万亿,郑州是全省的20%,偏低了。如果整个河南省增长5%~6%,那么郑州应比其他兄弟地市要快半步,别的地方平均增长6%的话,郑州就应该增长8%或者8.5%。四是有关服务业。中心城市的服务业,包括政府主导的公共服务、市场主体的服务业和服务贸易应当占全省同类行业比重的40%左右。如果整个河南省的服务业有1万亿的话,郑州市应该占40%,就是4000亿.用这个“一二三四”去框的话,可以把郑州15年以后该达到的目标值、功能定位想清楚了。这不是主观的,也不是想做大就能做大的目标值,而是从全省的角度,从中原地区的角度看,郑州应该有这么一个责任。然后按照长远的顶层设计,脚踏实地的一年一年规划、五年五年规划,并互相衔接,这就会为郑州的发展产生不懈的动力。
另外,到了超级大城市做规划要想三件事、三个圈,一是城市本身的2000,3000平方公里核心圈的规划,二是城市圈大都市圈的规划,三是超级大城市同200—300公里半径内关联的其他大城市、特大城市形成的城市群规划。像开封、许昌、新乡、焦作4个地市都在郑州100公里的范围内,是郑州大都市圈的四兄弟。在300公里以远的地方,还有洛阳、南阳、信阳等其他一些城市,都与郑州有联系,都以郑州为核心,这就是城市群的逻辑了。
理清上述概念可以给郑州几个定语:第一,郑州是我们国家的超级大城市;第二,郑州要成为国家中心城市,将是经济中心、贸易中心、交通枢纽航运中心;第三,郑州是中原地区城市群的领头羊,形成以郑州为中心、为枢纽的一个城市群。
总体说,郑州在2018年三个里程碑意义的指标突破以后,按照全省经济社会发展的需要,应该有“一二三四”的目标。作为超级大城市搞规划就要有三个圈的概念,核心圈、大都市圈、城市群的概念,有了这些概念以后,如果经过若干年实现了,逐渐在功能上就体现出经济中心、贸易中心了。郑州不是国家综合性的金融中心,但至少是中部区域的产业链金融中心,因为有服务业的产业链,金融肯定会相应的发展。有些定位如交通枢纽、物流中心等等这些中心城市的功能也会自然展开。
郑州要大发展很重要的是要抓交通。交通枢纽至少有五种，对郑州来说发展好、建设好五种交通枢纽十分重要。
第一个交通枢纽是郑州引以为傲的米字形高铁枢纽。中国的高铁极大地改变了中国城市运行的版图。到目前为止，中国真正叫做枢纽性高铁的其实就8个城市，北京、上海、广州是终端型的枢纽；还有就是5个通过型的枢纽，中部地区是郑州、武汉、合肥，西部是重庆、西安。
第二个枢纽是货运铁路枢纽。郑州历史上是我国传统铁路货运的中心，郑州要成为一个经济中心、贸易中心，不仅仅靠人流，更重要的是要有一个货流，货流当然以铁路为中心。郑州在高铁时代要抓住机遇，要成为中国内陆最重要的铁路货运枢纽，现代铁路货运枢纽无非是两类：一类是矿物、粮食、煤炭等大宗物资集散枢纽地，另一类是铁路集装箱枢纽地。郑州要发展的是商品集装箱铁路枢纽，铁路集装箱的货运枢纽可能是三五个省范围内有一个，整个中部地区需要两个，长江南面一个，北面一个，南面在湖南湖北是个点，北面郑州是个枢纽点。一是因为郑州是超级大城市货运量充足，二是因为在历史上郑州就是铁路货运枢纽。可以建一个十平方公里的铁路配送站，再配十平方公里的物流中心，形成仓储、物流、货运中心。
第三个枢纽是航空。郑州机场现在能吞吐6000万人次、50万吨的航空货运，随着电子邮包、跨境电子商务的不断增长，航空货运也会不断增长，郑州也要发展和建立基地航空公司；要多建机场航站楼上的登机桥；应该有很好的飞机维修，有各种部件配送的保税仓库，是一个能提供免税航空油的基地，这样更多的飞机感意到郑州来维修、加油，加油加的是保税的油，郑州的保税区与机场在一个区位上，要充分利用在机场里保税区的配套条件，为航空公司做好服务。另外，一个好的机场要有良好的商业商务服务，在香港，40%的收入来自香港机场候机楼里的小卖部、免税商店或者吃饭、休息、买衣服各种各样的活动场所郑州机场的规模和旁边的空间绝对可以变成一个航空城，一方面是个大机场，另一方面是个大的购物中心、大的俱乐部、大的旅游中心，老百姓不光是坐飞机到机场来进进出出，还可以单纯为了买东西，为了开眼界，也会到机场来转一转。机场人丁兴旺，其他各种业务也会跟上。
第四个枢纽是轨道交通作为超级大城市需要建轨道交通、地铁交通。地铁是个长远规划。地铁投资一方面是为调足居民出行需要：另一方面也是一种拉动，可以拉动地铁站附近的房价，这样修建地铁的投资也就回收了。香港地铁政府没出一分钱，就是在地铁站上面加盖物业，香港地铁200多公里，基本上市场化运作。郑州现在1000万人，至少应该有200、300公里地铁。再有，郑州作为一个超级大城市，要想着城市圈。在郑州500公里地铁网的外侧，辐射出4条或者8条到新乡、许昌、开封、焦作以及周围地市州一级的城市轨道，这样整个郑州大都市圈可能形成的地铁、轨道交通是800公里。总之，从规划角度讲，城市中心圈是地铁，大都市圈是轻轨，城市群之间是高铁或城际铁路。
第五个枢纽是通信。首先，目前郑州有个跨境电子商务一秒通，郑州已经成为互联网直联点。郑州还要做通信枢纽，互联网中心。其次，要建设laaS（基础设施即服务）云计算中心这样的通信基础设施，郑州应该是个云计算中心，也即数据处理中心(IDC)。这是个重要的产业，也是基础设施。再次，在这个基础上产生大数据服务能力的Paas(平台即服务）和人工智能软件服务SaaS(软件即服务）。实际上一个地方如果把这三个功能搞好了，这地方也就超前于其他各个地方，会领先一步，而且步步领先。
一个大都市除了基础设施好、城市空间、就业各方面好以外，公共服务也要好。郑州作为一个超级大城市，公共服务十分重要，标志性的医疗体系，标志性的教育体系,标志性的文化设施体系等都要相对齐全。在这三个方面郑州要下点工夫。
一是医疗。如果说100万人需要一个三甲医院的话，河南省1亿人口，大体上应有100个三甲医院，如果河南省要有100个三甲医院的话，郑州这个大都市形成40个甚至50个三甲医院是应该的。郑州现在有18个三甲医院，需要再加22个，一个三甲医院投资至少是10亿元，20多个三甲医院需要准备200亿元的投资，整个河南省就要准备600多亿或1000亿元的投资。投资医院是投入小、产出大，单从唯GDP论的角度讲，建医院只要有市场，比发展工业赚钱，还轻松，还得人心。因此，建三甲医院可以做个五年或十年规划。
二是教育。河南不算教育高地，但也不是教育洼地，河南应该占全国3000万大学生的1/13、1/14，应该有220万、230万名大学生。但现在整个河南大专院校的在校生才100多万名，好像少了100万人。另外，现在全国有3000多个大专院校，如果从这个意义上做平均的话，河南也应该有200个，但现在大概只有130多个，学校的数量也少了点，在校生也少了点。河南省1亿人的普九是到位的，高中毕业生普及率与全国水平相当，数量也不少，比例跟全国平均值一样。但是这么多的高中毕业生能进大学的毛入学率却比全国低得多。因此，河南在教育上要加大投入。要将河南的高等学校建成150个、170个。还要建一些民办高等院校，可以请北京、上海等一些地方的大学教育集团到河南来建分校。还可以邀请一些大企业、大集团来河南或郑州办高等学校。
三是文化。郑州是个有5000年历史、3000年都会历史，很有历史渊源的地方，郑州作为一个超级大城市、中心城市，处在河南丰富的历史文化条件下，要围绕文化基础设施、文化作品、文化人才三个方面推动文化高地建设，要加大投资、有所作为。
开放的高地有五个标志。一是口岸高地，内陆地区的枢纽口岸可以有航空、铁路和公路三种。这三种口岸都建起来，郑州的集输运系统、跨境电子商务的各种集输运系统都会变得更加一体化。二是通向世界各地的交通枢纽，包括航空、铁路、公路、航运等等，应该是一个同国际大交通枢纽能够直接连接的交通枢纽。三是开放平台、境内关外保税平台。保税区的功能不仅仅是一般贸易、加工贸易，还可以做转口贸易、离岸贸易、服务贸易和跨境电子商务，是一个地区得以大进大出的功能性口岸平台。作为境内关外特殊监管区，郑州已经有了，但是目前仅有5平方公里，还需要再进一步扩展。四是自由贸易区。全国一共12个自由贸易区，河南省级的自贸区有三个，郑州、洛阳、开封各有一个。自贸区营商环境建设要对标自贸协定（FTA）中的零壁垒。自贸区也是个开放平台，而且是最高端的服务贸易的开放平台，是最高端的游戏规则制度的开放平台。在开放高地建设过程中，如果能把自贸区的探索试验做好了，开放就有了新的高度、深度和广度。郑州自然而然就成为中原大地最为开放的高地了。五是开放高地要形成一批开放的产业、开放的企业，这些企业、产业在这里可以大进大出。要有人才的开放、企业产业的开放、平台的开放，平台的开放又包括保税区、自贸区的开放，还有枢纽口岸等等，构成整套的开放体系。
如上所述，郑州市未来10多年要占河南省20%的人口、30%的GDP、40%的教育、卫生、文化等公共服务。总的目标是要实现贸易中心、交通枢纽、经济中心这将涉及巨大的投资，包括五六千公里的城市道路需投资5000亿元，七八百公里的地铁轨道交通需投资4000多亿元，教育、卫生，文化等公共服务需投资2000多亿元等等，大约共需2万多亿元的投资，这些投资有的可以市场化由企业来承担，有的可以公私合作（PPP)方式承担，有的可能是国家级投资单位承担。毋庸讳言，这中间相当多的是公共服务项目，至少有1万多亿元必须由地方政府的财力来承担。如何解决好巨额的投资资金来源，又避免过度负债风险，关键是要抓好财政管理、搞好土地储备，推进PPP投融资改革。
（一）要按照“六要六不”的工作原则，抓好财政管理
第一，理财理念要坚持多予少取、放水养鱼、涵养税源，不能竭泽而渔、寅吃卯粮收过头税。在经济下行的周期里，更要发挥财政逆周期的调节作用，着力减税降费，降低企业负担，增强企业发展活力。通过涵养税源，扩大税基，最终形成一个低税费成本低要素成本、低物流成本、低物业成本、低资金融通成本的“五低”投资环境。
第二，一般预算财力支出要量入为出、收支平衡，不能搞透支，更不能搞赤字财政。在每年的财力调度运行过程中，政府要坚持量入为出，特别注意收支平衡。不搞财政赤字的关键在于努力做到收支的“三个平衡”。一是静态平衡，就是预算收支要平衡，“以收抵支”。二是动态平衡，指的是现金流平衡，要善于做到“十个锅子八个盖”。三是债务结构平衡，对于历史形成的既有债务，在结构上要做到短期和长期债务的调节平衡，严格控制短期债务的增长。
第三，积极的财政政策要善于运用财政资本杠杆、社会资本，撬动全社会的投入产出效益，但不能以财政资本过分地杠杆债务融资而扩大债务风险。对地方政府而言，怎样做才是“积极的财政政策”呢?就是在财政资本使用上，要注重投放到那些具有“四两拨千斤”效用的领域，发挥财政资本对社会资本的杠杆作用，更好地促进地方经济发展的质量和效益。
第四，政府搞基础设施和公共建设的投资是可以透支的，但由此形成的债务率和负债率不能超过警戒线，债务成本不能太高，债务率（债务余额与财政收入之比）不要超过70%，负债率（债务余额与GDP之比）不要超过30%。同时，还要控制债务成本，即使债务率不超过70%，但都是高利贷也不行。政府要充分利用自己的良好信用，尽量使用各种利息比较低、周期比较长的资金。
第五，地方政府要善于发挥土地财政功能，不能唯利是图、推高地价房价，破坏投资环境。由于土地出让形成的所谓“土地财政”，就成为中国特有的制度优势，应当把它充分利用好。在土地财政管理方面，有一个特别要注意防范的问题，就是土地出让收益作为地方财政收入的重要来源，政府往往希望地价越高越好，但决不能把土地价格摘得过高。高地价必定导致高房价，而高房价不但老百姓不满意，还会削弱实体经济的发展，终究得不偿失。
第六，政府要善于建设强大的、有信用的投融资平台，但不能层层叠加、搞的太多太滥。这些年的实践表明，地方政府的投融资平台是一个城市在工业化、城镇化起步阶段甚至进入快速发展期时，地方政府整合各类资源、增强融资信用、破解发展资金难题的有效载体，是先于经济发展周期加快基础设施建设的有力推手，是在市场信号薄弱、政府财力不足又不能发债的条件约束下，为工业化、城镇化获取长周期、低利息融资，以加快基础设施和公共设施建设必要而合理的路径选择。从实际操作看，有几个问题需要特别引起注意：一是平台公司数量和规模要严格控制，二是高利息借贷坚决不能搞，三是财务监管要加强，四是要像保护生命一样维护投融资平台的信用。
（二）要遵守五条原则做好土地储备
在土地管理的五条原则中，最关键的一条就是建立土地储备制度，这作为政府调控土地市场的重要手段，可以有效显化国有土地的资产价值。土地储备做好了，不但可以为城市发展提供有效的资金支持，还可以保障重大基础设施和民生工程用地需求，推动城镇化健康发展。土地储备和金融有机结合、良性循环，还能平衡政府财政收支，稀释债务并降低风险。
（三）要按照五个路径抓好PPP的投融资改革
PPP模式核心是构建起“利益共享、风险共担”的机制，应当把握好五个原则：一是利益共享，所有PPP项目，都要保证政府公共部门、民营企业以及社会投资者能利益共享，不能由任何一方独享，二是风险共担，一方面，风险与利益对等：另一方面，一旦有风险，大家一起来承担，不能让任何一方独自兜底，三是公共利益最大化。因为PPP项目都是社会公共服务项目，不能唯利是图，必须充分体现和照顾公共利益，四是兼顾社会效益和经济效益。不能只讲公共利益，不讲经济效益，否则就吸引不了社会投资。五是既要有激励，也要有约束，保证社会投资者有合理的收益，这五条原则是高度关联的，缺一不可。
来源：国经中心专家论点
