河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）豫01行初1063号
原告崔某超，男，汉族，1950年8月15日出生，住河南省巩义市孝义办事处烈姜沟村石河道新区。
委托代理人李航、张帆，河南方邦律师事务所律师。
被告郑州市人民政府，住所地郑州市。
法定代表人何某。
委托代理人林某。
委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。
被告河南省人民政府，住所地郑州市郑东新区。
法定代表人王某。
委托代理人范某河、马某。
第三人郑州某某房地产有限公司，住所地郑州市中原区。
法定代表人赵某宽。
委托代理人崔某丽。
委托代理人王智勇，河南译达律师事务所律师。
原告崔某超不服被告郑州市人民政府行政处理决定及被告河南省人民政府行政复议决定一案，于2021年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2021年11月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经郑州某某房地产有限公司（以下简称某乙公司）申请，本院依法追加某乙公司作为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2021年12月2日公开开庭审理了本案。原告崔某超及其委托代理人李航、张帆，被告郑州市人民政府的委托代理人林某、黄琨，河南省人民政府的委托代理人范某河，第三人某乙公司的委托代理人崔某丽、王智勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郑州市人民政府于2021年4月29日作出郑政处〔2021〕4号《郑州市人民政府行政处理决定书》，决定收回该郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用权证项下面积15349平方米的国有土地使用权，并由郑州市自然资源和规划局依法注销该国有土地使用权登记,收回该国有土地使用证。原告崔某超不服，向被告河南省人民政府申请复议。被告河南省人民政府于2021年10月12日作出豫政复决〔2021〕258号《河南省人民政府行政复议决定书》，维持郑州市人民政府作出的前述处理决定。
原告崔某超诉称：一、郑州市人民政府作出的郑政处〔2021〕4号行政处理决定主要事实不清、证据不足。1.原告崔某超系郑国用（2004）字第0**1号国有土地的权利人，处理决定对该事实未正确认定。1994年，原告出资以铁四院郑州工程建设某甲公司（以下简称某甲公司）的名义取得了该宗土地使用权。2004年某甲公司取得了郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用权证。同年，该公司经法定程序予以注销。注销前，该公司在其法定代表人主持下对公司债权债务进行清算，清算组最终形成了《铁四院郑州工程建设某甲公司清算报告》，明确确认案涉土地的权利人为原告崔某超，与该公司无关。2007年，某丙公司的主管单位某某设计院集团有限公司也出具了《关于原铁四院郑州工程建设某甲公司资产情况说明》，确认案涉土地归原告崔某超所有。原告虽与某乙公司签订过土地转让协议，但某乙公司未按约履行该协议，协议已丧失履行条件和基础。案涉土地使用权没有转移登记至某乙公司名下，没有发生物权变动的效力，某乙公司对该土地不享有物权。故原告崔某超系郑国用（2004）字第0**1号国有土地的权利人，该事实已经过省高院（2021）豫行终1425号行政判决书认定。处理决定书依据某乙公司所出具的《承诺书》认定所谓的“物权人”放弃权利，系有意混淆物权和债权关系，回避原告的正当权益。2.被告所述土地系由于合村并城改造被收回与客观情况不符。原告与郑州市二七区人民政府的相关诉讼中，已明确查明该土地在处理决定书作出前，事实上已经被郑州市四环线及大河路快速化工程侵占。而郑政处〔2021〕4号行政处理决定书中记载的收回原因却是“马寨社区合村并城改造”，该收回原因明显不实。即便暂不考虑收回原因，根据相关土地管理法规，土地使用权到期前非必要不应收回，即行政机关在收回土地时应当论证其必要性，确需收回的，也应当考虑实际需要收回的面积。案涉土地使用权面积为15349平方米，而被告未阐述所谓“合村并城”项目具体改造范围，需占用土地的面积，就一刀切地把案涉土地使用权全部予以收回，严重侵害了原告权益。
二、被告郑州市人民政府作出的郑政处〔2021〕4号行政处理决定违反法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《郑州市人民政府关于印发郑州市国有土地收购补偿办法的通知》等相关法律、法规、规章等规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，但对土地使用权人应当给予适当补偿。原告崔某超系郑国用（2004）字第0**1号国有土地的权利人，被告在作出收回土地行政决定之前应当向原告履行告知义务，并充分保障原告的陈述和申辩权，并就补偿事宜和原告达成协议，签订《国有土地收购合同》。而被告收回土地所有文书均未向原告送达，更未就补偿事宜和原告达成协议，没有签订《国有土地收购合同》，原告对土地收回一事毫不知情。被告不仅违反了土地提前收回的法定程序，更违反了行政机关作出行政处理决定时应当遵循的基本程序规定。
三、被告郑州市人民政府作出的郑政处〔2021〕4号行政处理决定适用依据错误且明显不当。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项虽然规定“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”，但是该条第二款同时也规定依照上述规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条也规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《郑州市人民政府关于印发郑州市国有土地收购补偿办法的通知》第二条规定：“本市市区（不含郑州高新技术开发区、经济技术开发区、郑东新区和上街区）国有土地的收购补偿适用本办法。因公共利益需要依法收回（购）的和旧城改造需要收购的国有土地，以及司法机关、仲裁机构依法裁决处置需要收购的国有划拨土地，其补偿办法按其他有关规定执行。”第四条规定：“国有土地收购由市土地储备中心和原土地使用权人签订《国有土地收购合同》”。原告崔某超系郑国用（2004）字第0**1号国有土地的权利人，即使是为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地由政府批准收回国有土地使用权，国有土地收购应当由市土地储备中心依法和原告签订《国有土地收购合同》，被告应当依法向原告进行补偿。被告郑州市人民政府作出的郑政处〔2021〕4号行政处理决定没有适用上述法律、法规、规章等规定，明显存在适用法律错误。提前收回国有土地使用权却没有进行任何的补偿，违反先补偿、后收回的基本原则，明显不当。
四、复议机关在复议期间未尽到审查义务，最终认定的事实和人民法院生效判决查明的事实明显相悖，复议决定的作出缺乏事实与法律依据。案涉的郑国用（2004）字第0**1号土地，经郑州市中级人民法院和河南省高级人民法院两级审理，河南省高级人民法院已作出（2021）豫行终1425号行政判决书，该判决现已生效。法院审理期间，对于案涉土地的权利状态、权利主体等事实问题进行了详尽的调查，并最终认定原告为案涉土地的权利人。根据行政诉讼法关于证据的相关规定，生效判决所认定的事实，非经法定程序不可推翻。复议期间，原告多次同复议机关强调相关事实已经被人民法院所认定，并向复议机关邮寄了裁判文书，但复议机关对该情形未予考量，仅依照被告郑州市人民政府的答辩就作出了事实认定。
综上，请求撤销郑政处〔2021〕4号行政处理决定书及豫政复决〔2021〕258号行政复议决定书，本案诉讼费由二被告承担。
原告向本院提供如下证据：
第一组:1.国有土地使用证；2.《铁四院郑州工程建设某甲公司清算报告》；3.《关于原铁四院郑州工程建设某甲公司资产情况说明》；4.《证明》。证明目的：某甲公司为案涉土地登记的权利人，以出让形式取得了案涉国有土地使用证，案涉土地实际权利人为承包人崔某超，与某甲公司和周始建个人均无关。
第二组：1.（2021）豫01行初762号行政判决书；2.（2021）豫行终1425号行政判决书。证明目的：生效判决已经确认原告崔某超是郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用证项下土地及地上附属物的权利人，同时明确判定原告与某乙公司的协议属民事范畴，应通过民事诉讼解决。
第三组：1.《协议书》；2.2017年初案涉土地现场照片六张。证明目的：案涉土地一直由原告占有使用，且原告出资修建有厂房、仓库、围墙等地上附属物。2017年案外人马春杰非法拆除部分附属物后，所进行的赔偿也是对原告作出的，原告一直享有相应土地权利。
第四组：微信聊天截图及土地转让协议书。证明2020年7月马寨管委向原告的代理律师答复，某乙公司已经将案涉的转让协议备案至管委会，而且提供了该协议的正式内容，其内容和被告及第三人在本案庭审中提交内容完全不符，证明被告和第三人涉嫌编造证据。
被告郑州市人民政府答辩称，案涉土地位于郑州市**路**开发区南,使用权面积15349平方米,用途为综合用地,使用权类型出让,原国有土地使用权出让合同、原土地登记以及原国有土地使用权证上显示的使用权人为某甲公司。在郑州市人民政府作出案涉行政行为之前,郑州市二七区人民政府、郑州马寨产业集聚区管理委员会、郑州市自然资源和规划局、郑州市司法局等进行了详细和认真的土地权属调查、论证。根据这些单位的调查资料,某甲公司于1994年登记成立,主管单位为某某工程建设公司,2004年4月22日被注销,1997年5月20日起崔某超之亲属崔宗武被某某工程建设公司发文任命为某甲公司经理,某甲公司于2004年4月22日注销时崔宗武同时是清算组成员及申请注销工作的经办人。根据某乙公司介绍,某甲公司还存在一份内部清算报告,其中确定崔某超、周始建是包括案涉土地使用权在内的原某甲公司名下资产的实际权利人。在某甲公司于2004年4月22日注销后,崔某超、周始建于2008年4月18日以案涉土地实际使用权人身份将案涉土地使用权以及地上、地下附着物所有权转让给了某乙公司,某乙公司已向崔某超、周始建支付了全部转让款。2012年3月16日某乙公司以案涉**镇**社区居民管理委员会签订拆迁补偿协议书并在此后配合办理了拆迁工作。2020年7月11日郑州市二七区人民政府在媒体上发布公告，通知的期限内，包括崔某超在内无人向郑州市二七区人民政府申报自己是案涉土地使用权人。2020年8月15日某某工程建设公司出具材料说明案涉土地与该单位无关。2020年11月18日周始建出具材料说明案涉土地权属也与其本人无关。某乙公司虽然认为自己是案涉土地的实际使用权人,但于2020年12月9日出具承诺书放弃补偿。基于前述事实,结合《中华人民共和国物权法》相关规定以及人民法院相关生效判决,经论证，郑州市人民政府认为案涉土地非无主地,而且是存在实际使用权人即某乙公司。经再次征求某乙公司意见,该公司不仅同意郑州市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第58条规定收回案涉土地使用权，而且同意放弃补偿。基于2021年4月19日郑州市自然资源和规划局请求收回案涉土地使用权的请示,2021年4月29日郑州市人民政府作出案涉关于收回案涉土地使用权的决定,决定收回案涉土地使用权、注销原郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用权登记、收回原郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用证。郑州市人民政府认为,即使某甲公司于2004年4月22日注销后,在未办理变更登记的情况下,案涉土地使用权事实上为崔某超一人独自享有,但是,基于崔某超、周始建以案涉土地实际使用权人身份于2008年4月18日与某乙公司签订的转让协议书,自该日起案涉土地使用权以及地上、地下附着物所有权也均实际转让给了某乙公司。尽管此次转让也未办理变更登记,但是并不影响某乙公司是案涉土地实际使用权人的事实。虽然崔某超主张某乙公司仍欠付其相关款项,但是在崔某超与某乙公司之间的转让协议书至今未被确认无效、撤销或解除,因此,截止郑州市人民政府做出案涉行政行为之前,某乙公司仍然是案涉土地事实上的使用权人。崔某超与某乙公司之间基于转让协议书所产生的欠款纠纷应另案自行解决。而且,案涉处理决定书本身并没有剥夺案涉土地使用权人要求补偿的权利。虽然某乙公司作为实际使用权人放弃补偿,但是如果相关生效判决认定崔某超是案涉土地的实际使用权人,崔某超届时仍可以自行决定主张或放弃案涉国有土地使用权被收回后的补偿。案涉行政行为本身并没有影响崔某超届时可能享有的该权利。综上,崔某超无权继续以案涉土地实际使用权人身份要求撤销郑州市人民政府作出的案涉行政行为,而且其请求缺乏事实基础和法律依据,河南省人民政府作出的复议决定书客观、正确、合法，请求驳回崔某超的全部诉讼请求。
被告郑州市人民政府在法定举证期限内向本院提交证据如下：
1.某甲公司的公司登记材料一套。证明某甲公司于1994年成立时登记为某某工程建设公司的下属企业,而且于2004年4月22日由某某工程建设公司作为主管单位、崔某超的哥哥崔宗武作为负责人、清算人员、经办人办理注销登记。
2.某甲公司办理案涉土地征地、登记材料一套。
3.2004年5月19日国有土地使用权出让合同。
4.郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用证。证明案涉土地于1994年至2004年期间由某甲公司办理征地、登记以及取得国有土地使用证的过程。
5.2008年4月18日崔某超、周始建与某乙公司签订的《土地转让协议书》。
6.(2015)郑铁中行初字第259号行政判决书。
7.《马寨社区西四环两侧50米范围内（企业）拆迁补偿协议书》及案涉土地在2020年6月的现场照片。证明某甲公司于2004年4月22日注销后,崔某超、周始建已经于2008年4月18日以案涉土地实际使用权人身份将案涉土地使用权以及地上、地下附着物所有权转让给了某乙公司，崔某超无权继续以案涉土地实际使用权人身份要求撤销郑州市人民政府案涉行政行为,更无权主张对其进行收回国有土地使用权的补偿。
8.2020年6月23日郑州市自然资源和规划局关于郑西国际会展中心综合体项目用地范围内限制国有土地收购的回复意见及郑州市人民政府的批示意见。
9.2020年7月11日郑州市二七区人民政府在媒体上发布的公告。
10.2010年8月15日某某设计院出具的关于某甲公司资产情况说明。
11.2020年10月22日郑州市二七区人民政府请求按无主地收回案涉土地的函（二七政函〔2020〕87号）。
12.2020年10月27日郑州马寨产业集聚区管理委员会请求按无主地收回案涉土地的函（马管发〔2020〕60号）。
13.2020年11月18日周始建关于案涉土地权属的情况说明。
14.2020年12月9日某乙公司承诺书。
15.2020年12月1日郑州市自然资源和规划局请求按无主地收回案涉土地使用权的请示（郑自然资文〔2020〕731号）。
16.2021年1月10日河南荟智源策律师事务所关于收回案涉土地使用权工作的法律意见书。
17.2021年4月1日某乙公司对郑州市人民政府作出的承诺书。
18.2021年4月1日某乙公司对郑州市自然资源和规划局作出的承诺书。
19.2021年4月19日郑州市自然资源和规划局请求收回案涉土地使用权的请示（郑自然资文〔2021〕231号）。
20.2021年4月29日郑州市人民政府关于收回案涉土地使用权的决定。
证明郑州市人民政府作出案涉决定之前,不仅责成相关部门对案涉土地情况进行详细调查而且认真进行法律论证。崔某超、周始建与某乙公司签订土地转让协议书之后,案涉土地的实际使用权人是某乙公司。收回土地使用权、注销郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用权登记、收回郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用证的决定本身并没有剥夺案涉土地使用权人要求补偿的权利。
被告河南省人民政府答辩称，2004年8月，郑州市人民政府向某甲公司颁发郑国用（2004）字第0**1号《国有土地使用证》，证载土地面积为15349平方米，位置坐落：绕城公路东、马寨开发区南。因该宗土地位于**社区**村并城项目改造范围内，需对上述证载土地使用权进行收回，郑州市自然资源和规划局于2021年4月19日向郑州市人民政府上报《郑州市自然资源和规划局关于收回郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用权的请示》（郑自然资文〔2021〕231号）。同年4月29日，郑州市人民政府作出案涉处理决定。郑州市人民政府为实施城市规划进行社区合村并城项目改造建设,依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项和《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款第三项之规定作出案涉处理决定，认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法。2021年10月12日,河南省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定,决定维持案涉处理决定。综上,答辩人所作上述行政复议决定认定事实清楚,适用法律、法规正确,符合法定程序。原告崔某超的起诉理由不能成立,请求驳回其诉讼请求。
被告河南省人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.豫政复决〔2021〕258号行政复议决定书；3.郑政处〔2021〕4号行政处理决定书。证明答辩人收到申请后依法作出复议决定,程序合法。
第三人某乙公司述称，完全认同二被告就案件事实的陈述及答辩意见。崔某超自称其本人出资大概三、四十万的价格以某甲公司的名义取得了案涉土地。某甲公司在工商登记注销之后，崔某超以及某甲公司原负责人周始建在2008年共同与某乙公司签订了买卖协议，将案涉土地以510万元的价格出卖给了某乙公司。协议签订之后，某乙公司也实际取得了案涉土地，并且足额支付了510万元的土地转让款项。因为某甲公司已经依法注销，导致土地权属无法进行变更。但是从协议签订以及交付买卖以后，某乙公司已经实际取得了案涉的土地，至此崔某超已经不能成为案涉土地的权利人，在之后政府进行土地修路、进行公告等相应程序中，崔某超自始至终没有出现。如果崔某超是权利人，其对这个事情应该知情、知晓，第三人建议驳回原告的诉请。
第三人某乙公司向本院提交如下证据：1.某甲公司的清算报告；2.崔某超、周始建于2008年4月18日与某乙公司签订的土地转让协议书；3.某乙公司支付土地使用权转让款凭证。上述证据用于证明崔某超、周始建已经以实际土地使用权人身份将案涉土地使用权以及地上附属物所有权于2008年4月18日转让给了某乙公司,某乙公司也已经支付转让款，案涉土地使用权以及地上附属物已经与崔某超无关。
本院依法调取了以下证据：1.郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用证地籍档案材料一套；2.某甲公司工商登记档案材料一套；3.某某工程建设公司工商登记档案材料一套。
经庭审质证，被告郑州市人民政府对原告第一组四份证据的真实性均无异议，认为该组证据只能证明在2008年4月18日之前原告基于出资是案涉土地事实上的使用权人。同时第一组中2007年4月5日某某设计院出具的情况说明内容与被告提供的证据10内容一致，原告该份证据也证明原告申请对被告证据10鉴定没有事实和法律上的意义。对第二组两份判决书真实性均无异议，但是在该案件当中，原告承认与某乙公司之间签订过土地转让协议书，抗辩的理由仅仅是某乙公司向原告支付了几百万元的土地转让款之后就不再支付了，据此认为案涉土地的使用权仍然是原告。同时该两份生效判决并没有认定在2008年4月18日之后原告仍然是案涉土地事实上的使用权人。因此在本案当中该两份判决对本案没有拘束力，特别是原告在该案件中承认曾经签订过土地转让协议书的事实，以及本案被告所提供的证据均充分证明原告自2008年4月18日之后并非案涉土地的使用权人的事实，以及案涉决定的作出系经过公告确定使用权人等各种调查方式，其处理结果也没有关于剥夺任何事实上权利人要求补偿权利的内容，因此即使原告能够证明自己截至目前仍然是事实上的使用权人，也没有损害其要求补偿等实质权利。对第三组证据真实性无法确认，而且该协议的内容与2008年4月18日原告承认与某乙公司签订的土地转让协议内容相冲突。而且该协议书当中所涉及的只是厂房、仓库等地上附着物拆除的补偿，对于土地使用权的权属并没有明确确定，而且案外人也无权对该土地权属作出合法有效的认定。原告在本案当中没有向法庭提供和第三人某乙公司签订的土地转让协议书，如果原告仍然拒不提供的话，也更应当推定原告第二组证据、第三组证据关于原告是土地使用权人的主张没有任何事实基础。
被告河南省人民政府对原告证据质证意见：对第一组证据土地证的真实性、合法性没有异议，因为是登记在某甲公司名下，某甲公司申请土地办证是在2004年6月7日，土地证发证是在2004年8月份，某甲公司的公章2004年4月22日已经注销，这个日期对不住，也就是公司注销之后还能申请登记、申请颁证，这个时间法官可以查一下。提交的清算报告是2002年8月份，在土地证没办之前，清算报告已经作出认定，这与事实不符。根据上述时间的先后顺序，怀疑颁证程序的合法性以及清算报告的真实性。其他同意郑州市人民政府的质证意见。
第三人某乙公司对原告证据质证意见如下：同意郑州市人民政府和河南省人民政府的质证意见。原告认为其是案涉土地的使用权人的观点自相矛盾。无论是原告自始所谓的取得土地的使用权，以及之后将土地出售给了某乙公司，该土地的使用权始终登记在某甲公司名下，原告一直回避这个事实。原告认为某乙公司取得是债权，不是物权，以此来否定第三人对于案涉土地的权利。但反过来，如果按照原告的观点来否定某乙公司，原告也是在自我否定，对原告证据的证明目的不认同。
原告对被告郑州市人民政府的证据质证意见如下：郑州市人民政府举证内容实质是围绕案涉土地权属进行的，其认为土地的权利人为某乙公司，该认定是对生效判决既判力的否定，已经突破了生效判决的羁束力。被告在作出收回决定时依据的相关事实称案涉土地在合村并城的规划范围之内，但其举证中没有看到合村并城的相关规划材料。另外案涉土地一共15000余平方米，根据相关的土地管理法规，政府对于国有土地使用权非必要不收回，被告在收回的过程中没有对案涉土地整体面积全部收回必要性作说明。
被告河南省人民政府、第三人某乙公司均认可被告郑州市人民政府证据的真实性、合法性及证明目的。
原告对被告河南省人民政府提交证据的真实性均没有异议，但河南省人民政府就实体争议并未提交证据，不能证明其对实体问题尽到了审查义务。其作出复议决定是否正当合法，仍须经法庭调查明确。
被告郑州市人民政府及第三人某乙公司对被告河南省人民政府证据的真实性、合法性及证明目的均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告第一组证据1、3已经过生效占地违法案认证，本院不再评判；第一组证据2清算报告中称“2002年6月20日、7月20日、8月20日，先后三次在《大河报》上刊登注销公告，随后被工商部门注销”，但该报告落款时间为2002年9月2日，与某甲公司申请注销时间及工商部门实际注销时间相互矛盾，对该证据内容的真实性本院不予评判；第二组证据系已生效法律文书，真实性本院予以确认；第三组中证据1已在占地违法案中认证，本院不再评判；第三组中证据2，原告未提供原始载体，照片复制件也未显示拍照时间，其真实性无法核对，本院不予采信。对原告当庭出示的微信截图及从该微信记录中导出的土地转让协议书，原告并未提供任何证据证明微信发送方身份真实性，其当庭出示的证据真实性本院不予采信。
被告郑州市人民政府提供的证据1-4、8、9、11、12、14、15、17-20来源合法，真实性本院予以确认；证据5被告虽然未提交原件，但与第三人提交的转让协议一致，原告对涉案地块同某乙公司签过转让协议的事实并不否认，对该转让事实本院予以确认；证据6系其他纠纷案例，与本案没有关联性，本院不予采纳；证据7来源合法,原告系对合法性提出的质疑，对真实性未提出实质质疑，本院确认其真实性；证据10、13，被告对其来源未能作出合理解释，对其真实性本院不予采信；证据16系被告单方意见，不属于法定证据形式，本院不予评判。
被告河南省人民政府提供的证据真实性各方均无异议，对其真实性本院予以确认。
第三人提供的证据1中2004年4月22日清算报告与某甲公司注销工商登记档案中的清算报告一致；证据1中2002年8月30日的某甲公司清算报告与原告第一组证据中报告一致，该报告内容存在的矛盾不再评判；证据2、3第三人当庭未提供原件核对，庭后经核实，与复印件一致，且生效判决已经确认涉案地块转让的事实，原告对签订协议转让的事实并未否认，只是对相应合同的条款内容及是否已经履行问题有异议，本院对涉案地块转让及转让合同部分履行的事实本院予以确认。
前述各方有效证据的证明目的系本案争议焦点问题，将在以下部分予以综合认定、评述。
经审理查明，涉案地块位于郑州市**路**开发区南，原属于郑州市二七区刘胡垌乡马寨村第一组的集体土地。1994年经批准，由郑州市马寨经济技术开发区管理委员会征用为建设用地。原告称其系某甲公司的承包人，涉案地块实际由其出资购买并建设。2004年以前，某甲公司在该地块建有厂房等附属物及设施，但因故未能办理土地使用权手续。
某甲公司系由某某工程建设公司于1994年4月20日出资设立，属于全民所有企业，法定代表人为崔宗武。作为某甲公司的上级主管单位某某工程建设公司，亦属于全民所有制企业，法定代表人为周始建。某某工程建设公司上级主管为原某某勘测设计院。原告崔某超与崔宗武、周始建均系亲属关系。2004年4月22日，某甲公司和某某工程建设公司同时注销公司登记，两公司印章亦同时缴至工商部门销毁。
在两公司同时注销后，经申请，2004年8月6日，郑州市人民政府为某甲公司颁发了郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用证，证载使用权面积15349.0平方米，使用权类型为出让，终止日期为2054年8月6日。原告崔某超作为某甲公司的委托人前往郑州市国土资源局领取了该国有土地使用证。
2008年4月18日，周始建、崔某超二人与第三人某乙公司签订《土地转让协议书》，将某甲公司名下的涉案土地以510万元的价格转让给某乙公司，该价格包括土地范围内地上、地下的附属物，以及搬迁费等费用。三方约定，在协议生效后，某乙公司首先支付周始建、崔某超308万预付地价款，同时周始建、崔某超应将土地证原件交给某乙公司，并积极配合开元办理过户手续等内容。周始建、崔宗武亦收到了某乙公司的相关土地款项。
2017年7月26日郑州市人民政府发布《关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》（郑政通〔2017〕21号），要求沿线各辖区人民政府、管委会按有关规定依法予以征迁补偿。涉案地块大部分位于该项目征迁范围内，原告称涉案土地上相关附属物因此被强制拆除。嗣后，涉案国有土地使用证项下部分土地被郑州市**路快速化工程项目占用，剩余地块一直闲置未建设。
2020年，因郑西国际会展中心综合体项目涉及某甲公司名下涉案部分地块，郑州市二七区人民政府、郑州马寨产业集聚区管理委员会、郑州市自然资源和规划局经过调查，查明某甲公司及其上级主管单位某某工程建设公司的成立及注销情况，经逐级请示，认定该宗地为无主地，要求无偿收回、纳入储备并依据新规划实施利用。
2020年7月11日，郑州市二七区人民政府在报纸上发布公告称，位于马寨镇西四环路东范围内即涉案地块15349平方米，请与该宗地有权属纠纷的相关权利人在公告发布之日起15日内到该单位提供相关权属证明材料申明权利，逾期该宗地将按无主国有土地收回政府土地储备库后依据规划实施利用。在公告期内，原告及某甲公司的上级主管单位均未申报权利。
被告郑州市人民政府经过调查、核实，查明涉案地块的登记、转让情况及资产情况，在某乙公司出具《承诺书》，明确承诺自愿放弃涉案土地所有权利的情况下，被告认定该宗土地位于**社区**村并城项目改造范围内。被告郑州市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项及《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第三项的规定，决定对郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用证项下15349平方米国有土地使用权进行收回，由政府统一处置，被告遂于2021年4月29日作出本案被诉决定。
在被告作出涉案处理决定之前，原告崔某超曾以权利人的身份向有关部门要求土地补偿，由于其未能提供涉案地块土地权利凭证，有关部门拒绝向其补偿土地费用。2021年6月7日，原告以郑州市二七区人民政府为被告向本院提起诉讼，请求确认郑州市二七区人民政府拆除相关附属物、非法占用土地10283.85平方米行为违法。本院作出（2021）豫01行初762号行政判决，确认郑州市二七区人民政府因郑州市四环线及大河路快速化工程对原告崔某超主张的郑国用（2004）字第0**1号国有土地使用证项下部分土地实施占用及对地上附属物实施拆除的行政行为违法。郑州市二七区人民政府不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2021年9月29日作出（2021）豫行终1425号行政判决，驳回上诉，维持原判。
在确认占地及强拆行为违法案二审程序中，2021年9月8日，原告针对郑州市人民政府作出的涉案处理决定向河南省人民政府提出复议，河南省人民政府于2021年10月12日作出豫政复决〔2021〕258号行政复议决定书，认为郑州市人民政府为实施城市规划进行社区合村并城项目改造建设，处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定维持郑州市人民政府作出的案涉处理决定。
现原告崔某超认为被诉处理决定及复议决定违法，遂提起本案诉讼。
另查明：1.涉案地块土地登记档案显示，某甲公司与某某工程建设公司一公司分别于2004年5月19日、2004年6月2日与原郑州市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。该合同上同时盖有某某工程建设公司一公司及某甲公司的印章，周始建作为某某工程建设公司一公司的法定代表人也在该合同上签字。2004年6月7日，周始建以某甲公司及某某工程建设公司一公司的名义向原郑州市国土资源局申请土地登记。在办理涉案地块土地使用证过程中，2004年7月15日，某甲公司、某某工程建设公司、某某工程建设公司一公司共同向原郑州市国土资源局出具情况说明，称某甲公司在1994年注册前用的名字为某某工程建设公司一公司，在征地期间用的是某某工程建设公司一公司，但某某工程建设公司一公司不具有法人资格，公司的实际名字为“铁四院郑州工程建设某甲公司”，并说明原申报时的某某工程建设公司一公司的权利义务由某甲公司承担。
2.涉案地块地籍档案中被告郑州市人民政府作出的用地批复、某甲公司土地登记申请、出让金缴纳，原郑州市国土资源局与某甲公司签订土地出让合同、征地包干协议、土地登记审批、发证，上述行为均发生在某甲公司及某某工程建设公司注销及缴销公司公章之后。2004年4月22日后形成的土地登记档案材料中，某甲公司的印章与其向工商部门核销的公章不是同一枚印章。土地登记档案中留存的某甲公司企业法人营业执照副本复印件，注册号为郑工商企4101011620129-2／2，某甲公司曾于2003年10月在大河报上声明该营业执照副本丢失作废（某某工程建设公司工商登记档案显示）。
3.某甲公司和其上级主管某某工程建设公司的注销公司登记申请日期2003年12月8日被划去，添加更改为2004年4月22日。某某工程建设公司注销登记档案中附有铁四院郑州工程建设某甲公司清算报告，某甲公司注销登记档案中无此报告。该报告与原告提供的清算报告落款签名人员不一致，缺少钟西臣的签名。
4.2012年郑州市“二环十五放射”工程建设中，对西四环两侧进行拆迁并修建绿化带，有关单位对铁四院厂院内建筑物、树木及其附属物进行了登记。2012年3月16日，某乙公司作为某甲公司名下涉案地块的购买者，与马寨镇马寨社区居民管理委员会签订了《马寨社区西四环两侧50米范围内（企业）拆迁补偿协议书》，某乙公司同意对现有厂房所有物品进行自行拆除到位。
5.被告郑州市人民政府作出涉案处理决定后，本案国有土地使用证已经由有关不动产中心注销。
本院认为，本案争议的焦点问题在于被诉处理决定及复议决定是否合法。结合各方诉辩意见，评述如下：
一、涉案地块没有登记在原告崔某超名下，其不是法律意义上的法定不动产物权人。涉案地块从集体土地到被征收为国有土地，经出让，实际登记在某甲公司名下，涉案地块的法定物权属于某甲公司。崔某超既不是某甲公司的法定代表人，也不是某甲公司登记的出资人，在某甲公司注销后，崔某超并不当然承继该地块的权属。崔某超称其是某甲公司承包人，其提供的证据不足以证明该事实，且其提供的证据亦不足以证明其支付了涉案地块的对价，仅凭周始建及某甲公司上级主管单位出具的情况说明及清算报告也并不当然推定崔某超取得了涉案地块法定物权。退一步讲，即便崔某超出资属实，其将涉案地块登记至自己名下不存在法律障碍的情况下，却登记在已经注销的某甲公司名下，崔某超对此未作出合理解释，涉案地块权利凭证的取得原告无法自圆其说。
二、崔某超已经处分了自己的权益，涉案地块自转让之后由某乙公司实际控制。2008年4月18日，周始建与崔某超与某乙公司签订了土地转让协议，二人将某甲公司名下涉案地块及附属物一并转让给了某乙公司，原告对转让的事实并不否认，只是认为协议未完全履行，但在卷证据显示案涉地块转让给某乙公司意思表示是真实客观的，更为重要的是涉案地块的国有土地使用权证证件系由某乙公司掌握，并在嗣后2012年西四环两侧修建绿化带拆迁改造、2017年的西四环线及大河路快速化工程拆迁改造、补偿等事项中均出示并提交了该证件，原告称其不掌握涉案地块土地使用权是因为强拆中将相关权利凭证都砸进去了，其解释不符合常理，某乙公司基于转让协议事实上获得了对涉案地块的控制、支配权。原告称土地转让协议未履行，并以此否认其处分行为，与事实不符，本院不予采信。
三、涉案地块自前期建设后某甲公司并未再建设利用。在卷证据显示，涉案地块几经拆迁改造，大部分已被四环快速路占用，剩余部分一直处于闲置状态。无论是某甲公司还是某乙公司至少在2008年之后均未实际利用涉案地块。原告称郑州市二七区人民政府强拆其一直使用的涉案土地上附属物，但无论是在占地违法及强拆诉讼案中，还是在本案诉讼中，原告均无法说明涉案地块的附属物情况，对2017年快速路建设占用情况也只是在2019年才诉讼，且崔某超未在土地公告期间申报权利，原告未积极行使自己的权利也印证了原告转让涉案地块使用权及附属物的客观事实。
四、被告郑州市人民政府作出被诉行为程序是否违法问题。原告自始至终并未取得过涉案土地的法定使用权，其通过转让协议将涉案地块及其附属物转让给了某乙公司，在转让协议未被撤销、解除或确认无效前提下，原告崔某超基于某甲公司承包人的身份不能对抗某乙公司基于转让合同而获得的涉案土地及附属物的控制、支配权。在某乙公司持有涉案土地使用证原件并已经明确表示放弃权利的情况下，郑州市人民政府未听取原告陈述申辩，程序并无不当，也不影响原告针对涉案地块依法提出补偿亦或赔偿的权利。
五、关于被诉收回决定事由是否适当。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，被告郑州市人民政府以涉案地块在**社区**村项目改造范围内为由收回整个地块。事实是，涉案**路快速化工程占用，需要使用的剩余部分，下级行政机关请示系因郑西国际会展中心综合体项目用地，并非全部因合村并城原因占用，被告郑州市人民政府收回理由与事实不相符。但无论是哪个事由，包括原告、某乙公司在内的其他利害关系人均不能再按原用途、依据使用涉案地块是客观事实。上述地块大部分确因公共利益需要已占用，目前未占剩余部分是也是为实施城市规划目的而进行的城区改建，符合前述《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定的收回情形，依法可以收回。虽然被诉处理决定认定事实不清，证据不足，但被告郑州市人民政府在其答辩及庭审中已经作出说明，其处理决定适用的法律条款中也涵盖其他公共利益目的事由，因此被诉处理决定收回理由不当之处并不影响被诉处理决定的结果。且涉案大部分地块已经用于道路建设及公共绿化带建设，如撤销被诉处理决定会给社会公共利益造成重大损害，故本院确认被告郑州市人民政府作出的被诉处理决定违法。被告河南省人民政府复议维持郑州市人民政府作出的被诉处理决定，事实不清，适用法律有误，本院予以撤销。
需要说明的是，涉案国有土地使用权证是在某甲公司公章已经缴销、公司已经注销的情况下核发。被告郑州市人民政府、河南省人民政府在行政程序中均已注意到颁发涉案土地使用权证程序中存在的问题，故二被告应当全面审查，对是否存在虚假申报、违法审批涉案土地使用权进一步予以调查处理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十四条第一款第一项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销河南省人民政府作出的豫政复决〔2021〕258号《河南省人民政府行政复议决定书》；
二、确认郑州市人民政府作出的郑政处〔2021〕4号《郑州市人民政府行政处理决定书》违法。
案件受理费50元，由被告郑州市人民政府、河南省人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 刘超
审判员 侯贇
审判员 李岩
二〇二二年四月六日
书记员 马芮
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